2022-04-11 10:54:25

作者施偉東，上海市法學(xué)會專職副會長；本文原載于《政治與法律》2022年第3期。

堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是習(xí)近平法治思想的核心要義之一?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱：《決定》）明確提出“加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”，并在中央文件層面首次正式提及“數(shù)字政府”概念，即“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享”。習(xí)近平總書記指出，要把市域社會治理現(xiàn)代化作為社會治理現(xiàn)代化的切入點(diǎn)和突破口。在市域社會治理中要“要注重在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫”，“推動(dòng)治理手段、治理模式、治理理念創(chuàng)新，加快建設(shè)智慧城市，率先構(gòu)建經(jīng)濟(jì)治理、社會治理、城市治理統(tǒng)籌推進(jìn)和有機(jī)銜接的治理體系”。2022年1月，習(xí)近平總書記撰文指出：“近年來，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)加速創(chuàng)新，日益融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各領(lǐng)域全過程，……數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，正在成為重組全球要素資源、重塑全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改變?nèi)蚋偁幐窬值年P(guān)鍵力量?！庇需b于此，“應(yīng)完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系。要健全法律法規(guī)和政策制度，完善體制機(jī)制，提高我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平”。從政策回應(yīng)角度來看，2021年12月，國務(wù)院發(fā)布了《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》，從中央政府層面就如何推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了規(guī)范性要求。之所以作出如此戰(zhàn)略決策，其根本原因在于數(shù)字化已成為社會治理最重要的變量之一。數(shù)據(jù)既是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要生產(chǎn)要素，也是國際社會政治博弈和經(jīng)濟(jì)競爭的核心評價(jià)指標(biāo)。從比較法層面來看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)管控立法等漸次成型，美國通過《澄清域外合法使用數(shù)據(jù)法案》（也稱“云法案”）賦予其執(zhí)法機(jī)構(gòu)對境外數(shù)據(jù)實(shí)施長臂管轄權(quán)，以此推行在該領(lǐng)域的霸權(quán)主義；歐盟則通過《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）在個(gè)人數(shù)據(jù)商業(yè)化使用領(lǐng)域擴(kuò)大“布魯塞爾效應(yīng)”?？梢哉f，在數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)縱深發(fā)展的進(jìn)程中，市域社會治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型迫在眉睫。一方面，以大數(shù)據(jù)為代表的新興信息技術(shù)極大拓展了海量數(shù)據(jù)的巨大商業(yè)或社會價(jià)值，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)、社會轉(zhuǎn)型提供了歷史性機(jī)遇；另一方面，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模雖然發(fā)展迅猛，但仍存在“發(fā)展不平衡、不充分、不規(guī)范”的現(xiàn)實(shí)問題，亟需在治理主體、治理規(guī)則、治理體系等層面轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，開創(chuàng)更敏捷、更高效、更人文、更公正和更法治化的高質(zhì)量數(shù)字社會發(fā)展道路。為貫徹落實(shí)中央重大戰(zhàn)略部署，北京、上海等地提出全面推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、生活、治理三大領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型。面向未來，在社會治理網(wǎng)絡(luò)化、智能化、數(shù)字化、法治化演進(jìn)中，數(shù)字技術(shù)將發(fā)揮重大作用，為了提升治理的有效性，筆者于本文中將以習(xí)近平總書記的重要論述為基礎(chǔ)，深入探討在法治軌道上推進(jìn)市域社會治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型之道。

一、市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型法治推進(jìn)的基本問題及方向

探討在法治軌道上推進(jìn)市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，需要在以往研究基礎(chǔ)上厘清存在的問題。

（一）存在的問題

1.政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用體系化程度不足

數(shù)字化政務(wù)建設(shè)已經(jīng)成為中國政府管理體系和治理能力創(chuàng)新的重要支撐，在提升公共服務(wù)管理水平上發(fā)揮了關(guān)鍵作用。目前，大數(shù)據(jù)正以一種多功能、大范圍的方式，改變著人們的生活和生產(chǎn)方式，政府對數(shù)據(jù)的掌握逐步演進(jìn)為對大量的、分散的、各種格式數(shù)據(jù)的收集、存儲和關(guān)聯(lián)分析，拓展了公共服務(wù)管理的認(rèn)知、邊界和方法，并推動(dòng)形成了新一代信息技術(shù)和服務(wù)形式，為社會治理提出新要求，提供新價(jià)值，提升新能力。

在我國政府?dāng)?shù)據(jù)資源的整合與共享過程中，各級政府部門和公務(wù)人員雖然充分認(rèn)識到數(shù)據(jù)資源建設(shè)的重要性，同時(shí)將政府?dāng)?shù)據(jù)資源建設(shè)的效率作為本部門、本地區(qū)的一項(xiàng)重要工作，但尚未充分認(rèn)識政府?dāng)?shù)據(jù)資源整合與共享在社會治理中的重要作用。從整體上看，面對公民的需求，許多政府職能部門仍然采用傳統(tǒng)的管理方法，在傳統(tǒng)觀念的指導(dǎo)下進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)建設(shè)和管理。由于資源利用傾向于部門化的控制力，目前政府?dāng)?shù)據(jù)資源的整合與共享仍有較大阻力。

2.政府?dāng)?shù)據(jù)開放與社會數(shù)據(jù)融合有待加強(qiáng)

開放數(shù)據(jù)已經(jīng)成為政務(wù)公開的一種制度安排。政府將建設(shè)統(tǒng)一高效、互聯(lián)互通、安全可靠的國家數(shù)據(jù)資源體系，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源向社會開放，建設(shè)全國一體化大數(shù)據(jù)中心，促進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合并積極探索更多場域中政府?dāng)?shù)據(jù)資源的示范和開放使用，這些都對政府?dāng)?shù)據(jù)的開放管理提出了新要求。

3.數(shù)據(jù)分析對于決策支持力度不足

社會治理需要從單一的管理機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，從以前的經(jīng)驗(yàn)型、小數(shù)據(jù)決策轉(zhuǎn)變?yōu)榛诖髷?shù)據(jù)分析的科學(xué)決策。通過理順政府?dāng)?shù)據(jù)資源的“歸集、統(tǒng)管”機(jī)制，加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源管理，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源“一本賬”管理、集中匯總和圖集關(guān)聯(lián)設(shè)置，讓數(shù)據(jù)成為政府管理的顯微鏡、透視鏡和望遠(yuǎn)鏡，以更精細(xì)、更廣闊的視野發(fā)現(xiàn)、分析和應(yīng)對全社會運(yùn)行中的問題，優(yōu)化政府管理、服務(wù)和決策模式，建設(shè)創(chuàng)新型政府。

4.數(shù)據(jù)匯集與共享有待加強(qiáng)

良好的治理體系是整合與共享政府信息資源的制度保障基礎(chǔ)。目前，在中央政府層面，沒有專門的部門來協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌信息的整合與共享，而是由各個(gè)部委共同整合與共享信息和數(shù)據(jù)；在地方層面，多地各自成立了大數(shù)據(jù)中心。大數(shù)據(jù)中心的主要職責(zé)是整合本地區(qū)數(shù)據(jù)資源，解決信息“孤島”和信息“煙囪”問題，營造良好的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)政府信息資源整合與共享，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務(wù)”建設(shè)。然而，各地大數(shù)據(jù)中心目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能設(shè)置尚不能滿足信息和數(shù)據(jù)整合與共享的現(xiàn)實(shí)需求。

此外，政府信息資源整合與共享的安全還涉及隱私、信任和授權(quán)問題。公共數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)和私人數(shù)據(jù)的整合與共享，使我國信息資源整合與共享中的隱私泄露問題尤為突出，如公民的私人數(shù)據(jù)被竊取、干擾甚至轉(zhuǎn)賣。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和國家戰(zhàn)略的推動(dòng)，政府信息資源整合與共享的范圍將逐步擴(kuò)大到政府、社會和公民的各個(gè)方面。面對如此廣泛的信息資源共享，如何科學(xué)有效地實(shí)施訪問控制，解決信任和授權(quán)問題，確保信息資源的來源和應(yīng)用的安全，將是亟待解決的重要問題。

（二）轉(zhuǎn)型的方向

市域社會治理需要順應(yīng)新技術(shù)發(fā)展趨勢，在社會治理中運(yùn)用數(shù)字技術(shù)、智能技術(shù)，從而實(shí)現(xiàn)治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)社會風(fēng)險(xiǎn)防控能力。這也成為當(dāng)下提升治理能力及完善治理體系的基本趨向。結(jié)合上述問題，筆者認(rèn)為，在法治軌道上推進(jìn)市域社會治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型主要應(yīng)關(guān)注以下幾個(gè)方面。

1.敏捷型治理

城市公共服務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來了城市治理主體和客體互動(dòng)方式的改變，治理主體通過對不同信息的感知、整合和分析發(fā)現(xiàn)社會問題，并以公共政策的形式對治理客體的訴求作出回應(yīng)。治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型必須提高信息感知和敏捷處理能力。所謂提升信息處理能力，是指推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化必須加強(qiáng)對社會治理數(shù)據(jù)的分類處置、信息研判和決策利用能力。與此同時(shí)，在治理資源有限的前提下，數(shù)字化轉(zhuǎn)型以技術(shù)優(yōu)化監(jiān)管邏輯，減少不必要的行政審批流程，重塑監(jiān)管部門的職權(quán)體系，提升立法、執(zhí)法、司法等活動(dòng)的可視化和透明度。

2.高效能治理

從國家的角度看，治理工具、治理手段逐漸實(shí)現(xiàn)智能化和數(shù)字化，數(shù)字化政府的行政效率和監(jiān)管效果得到極大提升，突破基層網(wǎng)格化治理和中央治理之間的隔閡，實(shí)現(xiàn)“中央—地方”治理理念和治理方式的一體化。對此，有學(xué)者認(rèn)為，數(shù)字化推動(dòng)“以強(qiáng)制能力、汲取能力、濡化能力、認(rèn)證能力、規(guī)管能力、統(tǒng)領(lǐng)能力、再分配能力、吸納和整合能力等為代表的國家能力得到顯著提升，并且該能力促使國家實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式更為便捷”。從公民個(gè)人的角度看，無論是政治權(quán)利的行使，還是對公權(quán)力的監(jiān)督，以及“以更便利的方式、更優(yōu)惠的價(jià)格購買更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品、享受更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)”等方面，都有意想不到的變化。更為重要的是，通過數(shù)字化治理，可以大大提高原有治理的延展性，尤其是借助區(qū)塊鏈、元宇宙等技術(shù)，治理的范圍、對象、手段等方面的邊界或數(shù)量得以大大拓展。

3.人文化治理

在法治的軌道上推進(jìn)市域社會治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，最終目的是為了為人民群眾提供更良好的生活，尤其是發(fā)現(xiàn)人民需求、回應(yīng)人民期待、站穩(wěn)人民立場、解決人民問題等方面的效能得到大大提高，可以提供為人民群眾更多的公共產(chǎn)品，可以有效回應(yīng)人民群眾對公共服務(wù)的需求和未來美好生活的期待。在數(shù)字化時(shí)代，“政府治理手段變革應(yīng)當(dāng)不失人文主義精神，應(yīng)讓數(shù)字與機(jī)器變得可以讓人親近。數(shù)字化時(shí)代下政府治理手段充滿著技術(shù)主義，它意味著一切變革取決于技術(shù)的應(yīng)用，但技術(shù)主義往往會消解人文主義精神，一旦當(dāng)個(gè)人成為技術(shù)（數(shù)字與機(jī)器）支配的客體時(shí)，個(gè)人的尊嚴(yán)也就可能喪失了”。因此，在轉(zhuǎn)型過程中，應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注特殊群體在面對數(shù)字化服務(wù)時(shí)的特殊需求，“由于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字技術(shù)應(yīng)用水平和能力等方面的差異，‘?dāng)?shù)字鴻溝’也客觀存在，由此引發(fā)的各類經(jīng)濟(jì)社會問題日益凸顯?！庇绕涫?，需要“制定實(shí)施數(shù)字技能提升專項(xiàng)培訓(xùn)計(jì)劃，提高老年人、殘障人士等運(yùn)用數(shù)字技術(shù)的能力，切實(shí)解決老年人、殘障人士面臨的困難”。

4.公正化治理

治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)突出治理活動(dòng)的透明性和公正性，將權(quán)力置于陽光之下。數(shù)字化技術(shù)的運(yùn)用的特點(diǎn)也有助于公平和公正的實(shí)現(xiàn)，如數(shù)字化技術(shù)全程留痕、不可逆轉(zhuǎn)、不可修改、不可撤回和撤銷等特征，在處理酒駕、醉駕等領(lǐng)域，得到全社會的廣泛認(rèn)可，對公權(quán)力形成了有效的制約，使相關(guān)案件的處理更公平公正。然而，也應(yīng)看到這種特性對個(gè)案正義或特殊情形的考慮不夠。如算法自動(dòng)化執(zhí)法呈現(xiàn)出的“一刀切”執(zhí)法或司法等活動(dòng)難以獲得當(dāng)事人的認(rèn)同，相關(guān)處罰的教育功能未得到合理體現(xiàn)。與此同時(shí)，由于信息化、數(shù)字化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡，在特殊情形下相關(guān)公共服務(wù)不到位不均衡等現(xiàn)象也有發(fā)生，進(jìn)而影響數(shù)字化轉(zhuǎn)型中公平公正價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

5.法治化治理

治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型不但意味著治理工具、治理活動(dòng)的數(shù)字化，而且意味著法治治理與數(shù)字治理的同步推進(jìn)。技術(shù)終究只是優(yōu)化治理活動(dòng)的工具，治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型更重要是依法治理，實(shí)現(xiàn)“更有效率的公平”。例如，算法推送服務(wù)的廣泛應(yīng)用變革了傳統(tǒng)商業(yè)模式、提升了信息處理效率，但隨之而來的“算法歧視”“信息繭房”等算法濫用問題也成為了現(xiàn)代化治理中亟需解決的問題。《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦規(guī)定》的出臺及時(shí)回應(yīng)算法野蠻生長、輿論操控、虛假信息泛濫等與治理目標(biāo)相悖的社會問題，其內(nèi)在邏輯即是以法治原則調(diào)整治理工具的方向偏差，建構(gòu)法律、道德、市場和科技為要素的多元治理格局。

與此同時(shí)，“數(shù)字化具有的賦能效應(yīng)——‘?dāng)?shù)字賦能’推動(dòng)、引發(fā)文明系統(tǒng)方方面面發(fā)生新變革、新調(diào)整，其中影響最為深遠(yuǎn)的是各個(gè)領(lǐng)域的權(quán)益配置出現(xiàn)了新局面”。故而需要在立法層面為信息技術(shù)的應(yīng)用方式和適用場景中的權(quán)利義務(wù)分配提供方向性指引，法治的核心內(nèi)容即權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系將成為市域社會治理法治化的主題。因此，市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要置于依法治國戰(zhàn)略格局之下，從治理理念、治理政策、治理流程和治理技術(shù)四個(gè)層面完成治理方式的法治化、精細(xì)化與高效化的轉(zhuǎn)型。以法律規(guī)范技術(shù)、以義務(wù)承擔(dān)預(yù)防技術(shù)濫用、以權(quán)利保障抵御技術(shù)歧視，以法治推進(jìn)原則作為多元主體共參、共治、共建、共享的核心思想。

以上的幾個(gè)方面并非互不相關(guān)，它們共同揭示了市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的根本面向，即彰顯人文關(guān)懷、德治和智治相結(jié)合的治理體系。總之，市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型本質(zhì)上是“社會治理由粗放式轉(zhuǎn)向精細(xì)化”的必然選擇。治理實(shí)踐已經(jīng)證明，單純依靠政府實(shí)施自上而下的單向治理策略并不能全面回應(yīng)信息時(shí)代出現(xiàn)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型法治推進(jìn)的基本原則

治理工具、治理方式的智能化、數(shù)字化和便捷化為社會公眾、私營機(jī)構(gòu)提供了更多的社會治理參與途徑，這意味著市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要以多元主體協(xié)同式治理體系為基礎(chǔ)，建構(gòu)符合市域社會現(xiàn)代化特征的治理規(guī)則。市域社會治理現(xiàn)代化是整體性社會發(fā)展過程，必須具備正確的推進(jìn)理念、科學(xué)的內(nèi)容體系與完備的能力要求。以此為基礎(chǔ)，市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要遵循的基本原則，可以從以下三個(gè)方面展開。

（一）社會共識原則

數(shù)字化是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展以及整體治理能力、效率和提升，實(shí)現(xiàn)整體智能治理和全域有效協(xié)調(diào)的基本手段。推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，獲得人民群眾的支持是關(guān)鍵。“我們以人民為中心推進(jìn)改革，堅(jiān)持加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和尊重人民首創(chuàng)精神相結(jié)合，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相協(xié)調(diào)，堅(jiān)持試點(diǎn)先行和全面推進(jìn)相促進(jìn)，抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域改革，不斷增強(qiáng)人民獲得感、幸福感、安全感，全社會形成改革創(chuàng)新活力競相迸發(fā)、充分涌流的生動(dòng)局面?！?/span>

1.推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的目的是更好地服務(wù)人民群眾

為了促進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，必須從需求和問題出發(fā)。從市域社會治理中的頑障痼疾入手，從人民群眾急難愁盼的事入手，從事關(guān)民生福祉的需求入手，需要選擇關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)先事項(xiàng)，廣泛規(guī)劃并有序推進(jìn)。所以，要理解其本質(zhì)內(nèi)容，以人為本，把促進(jìn)人的全面發(fā)展作為一切工作的中心任務(wù)。對此，習(xí)近平總書記指出：“人民城市人民建、人民城市為人民。城市是人集中生活的地方，城市建設(shè)必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民。要堅(jiān)持廣大人民群眾在城市建設(shè)和發(fā)展中的主體地位，探索具有中國特色、體現(xiàn)時(shí)代特征、彰顯我國社會主義制度優(yōu)勢的超大城市發(fā)展之路?！备母锉仨殢?qiáng)調(diào)人的主體地位，必須把人的生存作為改革的出發(fā)點(diǎn)。我們需要依靠新技術(shù)，但不能過度依賴新技術(shù)，人類的問題最終必須由人類的智慧來解決。評價(jià)改革成功與否的最終標(biāo)準(zhǔn)是看“為人民服務(wù)”的根本目的是否能最終實(shí)現(xiàn)。在數(shù)字時(shí)代，需要保障社會正義，保護(hù)人類安全，探索數(shù)字公益，努力使數(shù)字化惠及所有人，讓廣大人民群眾從內(nèi)心深處認(rèn)同和支持?jǐn)?shù)字化轉(zhuǎn)型。

2.數(shù)字化治理需要人民群眾的支持與參與

社會治理概念本身是以多元主體、協(xié)商合作、伙伴關(guān)系所形成的社會事務(wù)協(xié)同治理模式，包含“他治”與“自治”的兩個(gè)維度。市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型在一定程度上是將他治模式和自治模式進(jìn)行更深層次的融合，在控制公權(quán)力借助數(shù)字監(jiān)管科技實(shí)質(zhì)擴(kuò)張行使范圍的同時(shí)，引入更多的私主體參與社會治理，填補(bǔ)單向監(jiān)管的資源不足與數(shù)字治理的技術(shù)缺陷。數(shù)字化是一種新技術(shù)，也是新思維和新見解，數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一個(gè)持續(xù)的、全方位的演進(jìn)過程，因此需要進(jìn)一步加強(qiáng)對其相關(guān)情況及其國家發(fā)展政策的及時(shí)解讀，通過體驗(yàn)式、互動(dòng)式、模擬化等實(shí)踐方式進(jìn)行宣傳和推介，真正讓人民群眾在此過程中有主人翁的意識和能動(dòng)性的參與，并獲得實(shí)實(shí)在在的益處。

3.推動(dòng)國家和社會雙向互動(dòng)機(jī)制的形成

社會治理是一個(gè)尋求治理能力和治理過程最佳狀態(tài)的動(dòng)態(tài)活動(dòng)，市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型則是尋求依托數(shù)字化、智能化的治理技術(shù)與治理工具，以達(dá)成政府和公民良好合作的動(dòng)態(tài)過程。從社會治理理論的角度看，政府職能系于服務(wù)，而不是管理，應(yīng)當(dāng)以公共利益為目標(biāo)，運(yùn)用戰(zhàn)略思維，從社會宏觀結(jié)構(gòu)、發(fā)展趨勢高度再認(rèn)識職能職責(zé)，采取具體行動(dòng)更好地提供公共服務(wù)，且在此過程中應(yīng)推進(jìn)民主建設(shè)。對于社會治理主體而言，應(yīng)以人為本，具有強(qiáng)烈的使命感責(zé)任感，勇于開拓創(chuàng)新，團(tuán)結(jié)各方主體，發(fā)揮民主治理功用，滿足市域社會網(wǎng)絡(luò)化治理之需。多元化社會主體參與治理是治理科技發(fā)展的必然結(jié)果，推動(dòng)達(dá)成“技術(shù)、法律、政策和市場”四個(gè)維度善治之果。多元治理理論并不能簡單理解為“對國家一元化社會治理主體的消解”，而是強(qiáng)調(diào)社會主體能夠在治理活動(dòng)中確立各自職責(zé)，通過法律保護(hù)的溝通渠道和交流機(jī)制達(dá)成國家與社會層面的雙向流動(dòng)。數(shù)字化轉(zhuǎn)型歸根結(jié)底是治理模式、方法和手段的變革，主要表現(xiàn)為搭建新平臺、建立新機(jī)制、探索新模式，評估成效的依據(jù)為：是否改善民生、是否帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、是否提高社會治理水平，最終提供有效的制度關(guān)懷，以實(shí)現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化。

4.市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型必須強(qiáng)調(diào)良法善治

“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！鄙浦卧谥腥A文化中源遠(yuǎn)流長，善治理論有助于打破傳統(tǒng)認(rèn)知藩籬，調(diào)和國家和社會的關(guān)系，跳出管理與被管理對象的窠臼，真正從共治合作的視角看待社會組織機(jī)構(gòu)，把公民、社會力量導(dǎo)入社會治理的過程。政府與公民相輔相成，存在內(nèi)在密切關(guān)聯(lián)。那些由公民組成的非官方的社會組織，應(yīng)有權(quán)參與社會治理。其中，數(shù)字化是一個(gè)關(guān)鍵抓手，更是一個(gè)有力撬點(diǎn)。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，市域社會治理既需要政府引領(lǐng)，也要充分發(fā)揮公民及社會組織的作用，由此可以通過良法善治形成國家與社會的良性互動(dòng)，推動(dòng)其他領(lǐng)域的改革，實(shí)現(xiàn)整體治理水平的躍升。

（二）科技倫理原則

科技賦能帶來了社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)工具的變革，但算法霸凌、大數(shù)據(jù)歧視等技術(shù)失控的伴生性問題也接踵而至。在立法者的視野中，技術(shù)并不是法律直接調(diào)整的對象，但伴隨著工業(yè)時(shí)代無過錯(cuò)責(zé)任的興起、信息時(shí)代網(wǎng)絡(luò)中立主義的衰退，立法者意識到技術(shù)中立不過是理想主義者的一廂情愿，表面上技術(shù)與社會實(shí)屬不同的“理解秩序”，但技術(shù)的工具價(jià)值與社會價(jià)值仍然被涵蓋在法律的價(jià)值體系之中，法律需要回應(yīng)技術(shù)創(chuàng)新過程中隨之而來的價(jià)值錯(cuò)位。

如果說科技創(chuàng)新是從客觀上關(guān)注“能不能做”，那么科技倫理則是從主觀上約束“該不該做”。市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨著技術(shù)創(chuàng)新與法律行為規(guī)范不匹配的現(xiàn)實(shí)問題，其根源在于立法者和監(jiān)管者無法時(shí)刻保持對新興技術(shù)的充分認(rèn)知，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的目的效果和規(guī)范內(nèi)容難以達(dá)成社會共識。科技倫理恰恰能夠填補(bǔ)這種共識欠缺，為人工智能、算法等信息技術(shù)應(yīng)用中的“不確定與負(fù)向性結(jié)果”，提供事后歸責(zé)的理論依據(jù)和具有普遍性的技術(shù)責(zé)任制度。然而，我國科技倫理治理體系存在政策規(guī)范體系性不足、科技倫理宣傳教導(dǎo)不充分、行政干預(yù)流程不完善、公共參與溝通機(jī)制不通暢等問題，不僅需要自上而下建立完善的規(guī)范體系，而且需要從業(yè)人員和公眾自下而上的廣泛參與。

黨的十九屆四中全會《決定》提出：“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系?！逼涿鞔_要求增加“科技支撐”維度，將“科技”力量融入社會治理體系，在制度現(xiàn)代化中發(fā)揮更大治理優(yōu)勢和效能，“使社會治理體系更加完善、更加科學(xué)、更有優(yōu)勢”。這體現(xiàn)了黨和國家對于如何在法治軌道上推進(jìn)市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的前瞻性思考和理論自覺。2018世界人工智能大會法治論壇發(fā)布的《人工智能與未來法治構(gòu)建上海倡議》提出，應(yīng)“高度關(guān)注可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)”，“建立與人工智能創(chuàng)新發(fā)展相適應(yīng)的倫理體系”，“通過規(guī)則設(shè)定促進(jìn)人工智能算法的公正、透明、安全，避免算法歧視，杜絕有悖倫理價(jià)值及公序良俗的技術(shù)應(yīng)用”。該倡議對因人工智能科技發(fā)展可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)和倫理給予了高度關(guān)切，并提出運(yùn)用法律來推動(dòng)相關(guān)制度建設(shè)，為如何推進(jìn)數(shù)字化治理提供了可行路徑。

科技倫理的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防邏輯是以社會理性規(guī)范科技的應(yīng)用方式，市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要科技倫理重置業(yè)已失衡的技術(shù)工具理性和價(jià)值理性，明確法律調(diào)整范圍從單純的事后救濟(jì)延伸至事前技術(shù)研發(fā)中“純粹商業(yè)利益優(yōu)先”的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。在“主體—工具—價(jià)值”的分析框架內(nèi)，明確治理主體與治理工具的倫理評估模式和選擇范圍，避免因強(qiáng)制性技術(shù)工具對治理秩序的忽視導(dǎo)致諸如老年人被排除在治理數(shù)字化進(jìn)程之外等社會問題。簡言之，市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要構(gòu)建合乎技術(shù)邏輯與社會利益的科技倫理體系，在支持科學(xué)技術(shù)發(fā)展的同時(shí)，絕不能喪失“人的主體性”，始終強(qiáng)調(diào)科技為人服務(wù)、以人為本的價(jià)值定位。

（三）法治原則

市域社會治理兼具“國家治理的整體性”和“地方行政的獨(dú)特性”兩種治理屬性，具體表現(xiàn)如下。一是具有基層性，即市域社會治理是一種基層社會治理形式。二是具有樞紐作用，即基層社會治理在國家治理中發(fā)揮著承上啟下的樞紐作用。其“職能體系與上下層級結(jié)構(gòu)之間構(gòu)成密不可分的銜接、傳遞與實(shí)施體系，治理效能則呈現(xiàn)出由中心向邊緣傳遞輻射而形成同頻共振的遞增效應(yīng)”。三是具有體系性，即市域社會是治理主體運(yùn)用黨建、法律、道德、心理、科技、民規(guī)民約等體系化社會控制手段開展的一種社會行動(dòng)。

市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型在治理主體、治理方式、治理客體等維度均發(fā)生內(nèi)生性變化，解決這些變化引發(fā)的矛盾與沖突則需要完善相應(yīng)的監(jiān)管制度框架，以法治推動(dòng)治理模式轉(zhuǎn)型。例如，人臉識別技術(shù)的商業(yè)化應(yīng)用目的是為了提升用戶體驗(yàn)和身份核驗(yàn)的高效性，但在“刷臉”成為變相強(qiáng)制核驗(yàn)方式時(shí)，則需要以法治思維審視技術(shù)應(yīng)用的合法性邊界。

“市域社會”是統(tǒng)籌整合省、縣、鄉(xiāng)所形成的治理客體概念，包含了人口、環(huán)境、衛(wèi)生、住所等諸多治理要素。與縣域社會相比，市域社會的復(fù)雜性、開放性和流動(dòng)性等特征，決定了這種社會結(jié)構(gòu)需要采用的多元治理模式，而為厘清治理主體之間紛繁復(fù)雜的法律關(guān)系，更需要“市域社會治理法治化”來解決突出的社會矛盾和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，即依靠硬法與軟法構(gòu)建內(nèi)部結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、職能分工明確的治理體系，以法治思維和法治方式推動(dòng)達(dá)成良法善治、合作共治的理想狀態(tài)。

然而，與此同時(shí)，在技術(shù)治理的實(shí)際應(yīng)用中，應(yīng)注意治理的變形有時(shí)很明顯，技術(shù)的過度使用大大增加了一些部門的工作，但公眾的認(rèn)知度卻相對比較低，技術(shù)影響和目標(biāo)是“倒掛”的?，F(xiàn)有的城市信息化基礎(chǔ)設(shè)施無法有效支持城市治理和社會治理的復(fù)雜和智能要求。每個(gè)部門都以自己的方式來部署不同層次的傳感、連接、數(shù)據(jù)、計(jì)算和智能，缺乏頂層的設(shè)計(jì)，無法高效實(shí)現(xiàn)感知和連接城市神經(jīng)元的能力以及匯總和分析城市數(shù)據(jù)的能力。

重新構(gòu)想技術(shù)與法律之間的關(guān)系，是總體回應(yīng)數(shù)字時(shí)代風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的重要環(huán)節(jié)。因此，有必要正確處理“技術(shù)”與“治理”之間的關(guān)系，考慮技術(shù)使用的限制和方法以及治理的目標(biāo)等重要問題，并對新技術(shù)可能帶來新的安全、法律和倫理問題保持警惕。

技術(shù)治理應(yīng)從技術(shù)出發(fā)，回歸治理，從解決人們在尋求美好生活的過程中所面臨的問題入手，打破治理者與被治理者之間的簡單分立，打破公共部門之間、公共部門與私營部門之間的工作邊界，建立一個(gè)涉及政府、企業(yè)、社會組織和市民的多主體治理機(jī)制。在這個(gè)過程中，應(yīng)當(dāng)始終清醒認(rèn)知技術(shù)只是實(shí)現(xiàn)這一目的的手段，法治和制度價(jià)值的有效實(shí)現(xiàn)才是努力的方向。

三、市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型法治推進(jìn)的路徑選擇

以上分析表明，市域社會治理需要兼顧城鄉(xiāng)不同的現(xiàn)代化水平，兼容并蓄，協(xié)調(diào)發(fā)展。既要注重市域社會發(fā)展，不斷推動(dòng)社會進(jìn)步，也要緊抓監(jiān)管規(guī)范，防止可能引發(fā)的社會風(fēng)險(xiǎn)，尤其是新技術(shù)導(dǎo)致的新型風(fēng)險(xiǎn)，爭取做到兩手都要硬，從而實(shí)現(xiàn)在發(fā)展中規(guī)范，在規(guī)范中發(fā)展，兼顧效益與安全。只有在技術(shù)層面完成市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，在法治軌道上開展治理制度建設(shè)，才能將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，達(dá)到良法善治的效果。

（一）構(gòu)建硬法與軟法的混合治理規(guī)范體系

1.推動(dòng)數(shù)字領(lǐng)域立法內(nèi)容的體系化和精細(xì)化

自2015年《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》（以下簡稱：《網(wǎng)絡(luò)安全法》）頒布以來，我國網(wǎng)絡(luò)安全立法開啟了體系化發(fā)展進(jìn)程，2021年《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡稱：《個(gè)人信息保護(hù)法》）《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》（以下簡稱：《數(shù)據(jù)安全法》）頒布實(shí)施，我國在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律框架基本形成，圍繞網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全和產(chǎn)業(yè)安全等主要內(nèi)容，網(wǎng)絡(luò)平臺運(yùn)營者和數(shù)據(jù)處理者的法定義務(wù)及其履行方式得以明確，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程出現(xiàn)的新型問題也取得了“有法可依”初步成效。具體而言，《網(wǎng)絡(luò)安全法》意在建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全和網(wǎng)絡(luò)信息安全的基本架構(gòu)，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行安全則是我國市域社會治理中的核心網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)；《數(shù)據(jù)安全法》意在建構(gòu)以數(shù)據(jù)分級分類制度為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)安全制度，按照一般數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)和核心數(shù)據(jù)的基本劃分，細(xì)分行業(yè)主管部門、網(wǎng)信部門以及地方政府各自的數(shù)據(jù)安全監(jiān)管職責(zé)；《個(gè)人信息保護(hù)法》則強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)的商業(yè)實(shí)踐活動(dòng)不應(yīng)以犧牲個(gè)人信息權(quán)益為代價(jià)，數(shù)據(jù)處理者在市域社會治理層面應(yīng)充分履行個(gè)人信息保護(hù)義務(wù)。

不過，數(shù)字領(lǐng)域基本法律體系的形成并不等于法律體系的成熟，伴隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐深入，市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要更高質(zhì)量的法律制定和法律適用，立法內(nèi)容的精細(xì)化自然成為必然選擇。在立法論中，立法精細(xì)化是對“簡略式立法”“功利性立法”“低效性立法”的否定，除了需要法律規(guī)范本身的精確客觀之外，還需要重視對其他規(guī)范性文件的制定和實(shí)施。在網(wǎng)絡(luò)安全審查制度、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)評估制度、數(shù)據(jù)分級分類制度等輔助性制度確定之后，立法內(nèi)容層面還需要對算法誤導(dǎo)輿情、數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)益創(chuàng)設(shè)與保護(hù)等具體場景提供更具操作性的規(guī)范指引。此外，監(jiān)管實(shí)踐與司法實(shí)踐的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一也是市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重大內(nèi)容之一，應(yīng)以更為精準(zhǔn)和易懂的立法語言來減少市場主體對于法律實(shí)施方式的困惑疑慮。

2.順應(yīng)市域社會治理實(shí)踐需求，促成多元治理體系形成

市域社會治理以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮立法、司法等各類國家機(jī)關(guān)的核心作用，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)字化及互聯(lián)互通，建設(shè)數(shù)字政府，切實(shí)發(fā)揮多元主體共治功用，在群眾自治基礎(chǔ)上，推動(dòng)政府與社會、個(gè)人與組織之間良性互動(dòng)。應(yīng)著重提升基層群眾自治組織的數(shù)字化水平，加強(qiáng)基層數(shù)字通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在固有規(guī)范化建設(shè)、制度機(jī)制健全等方面，提高村委會或居委會的數(shù)字服務(wù)能力、數(shù)字動(dòng)員能力和數(shù)字運(yùn)用能力，最終實(shí)現(xiàn)以基層黨組織為核心，以基層群眾自治組織為重點(diǎn)，健全基層治理體系，為整個(gè)市域社會治理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在數(shù)字化發(fā)展進(jìn)程中，理想的治理秩序是政府和公民依托數(shù)字化、智能化的治理技術(shù)與治理工具達(dá)成良好合作的動(dòng)態(tài)治理結(jié)構(gòu)，這也意味著應(yīng)當(dāng)有更多的社會主體參與社會治理。由于治理主體廣泛，多層級，職責(zé)與事務(wù)繁多，治理體系建設(shè)需常抓不懈，將新技術(shù)運(yùn)用于社會治理，發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，需要自上而下的頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)，把權(quán)責(zé)下放到與民眾直接打交道的一線部門、基層單位。例如，將政務(wù)熱線等整合為全國或一定區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)一的政務(wù)平臺，及時(shí)公布信息，透明運(yùn)作流程，讓民眾辦事便利且及時(shí)知曉辦理進(jìn)度、結(jié)果等。

3.重視軟法之治，達(dá)成法律法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的功能互動(dòng)

市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型以法治原則作為基礎(chǔ)毋庸置疑，完善數(shù)字領(lǐng)域的立法內(nèi)容與體系更是必然要求，但需指明的是，法治原則中的“法治”不僅包含以法律法規(guī)為主的硬法之治，而且包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)社會責(zé)任等軟法之治。市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基本特征是多元主體和協(xié)同合作，而硬法與軟法的相互結(jié)合能夠克服彼此之間的功能不足與適用局限。市場治理、科層治理和網(wǎng)絡(luò)治理的單一治理模式早已被學(xué)者們認(rèn)為是無法解決未來社會的治理問題的，整合硬法與軟法所形成的綜合性治理體系才是推動(dòng)市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的破題之道。一方面，軟法硬法的結(jié)合拓寬了治理主體的社會觀察視野，避免治理活動(dòng)因信息傳遞失真而導(dǎo)致中間斷層；另一方面，軟法硬法的結(jié)合也能達(dá)成“政府—企業(yè)—社會組織和個(gè)人”的科層式治理結(jié)構(gòu)，形成自律、他律與互律的治理秩序。

在轉(zhuǎn)型過程中，我們正處于傳統(tǒng)問題尚未完全解決、新興問題又層出不窮的境地，這需要著重從黨內(nèi)立規(guī)和國家立法兩方面進(jìn)行法治建設(shè)?？偨Y(jié)并運(yùn)用新科技治理的有益經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)制度化、法治化，對那些不符合新形勢、新要求的既有法律規(guī)定進(jìn)行修改，以適應(yīng)新治理體系及技術(shù)變革。具體而言，應(yīng)強(qiáng)化三方面工作。第一，同步推進(jìn)智能社會立法體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與科技倫理的結(jié)構(gòu)化。新的立法內(nèi)容，不僅要針對新技術(shù)本身進(jìn)行調(diào)整，而且要針對新技術(shù)應(yīng)用的新問題進(jìn)行法律調(diào)整，在個(gè)人基本權(quán)利保護(hù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和數(shù)據(jù)利益共享之間達(dá)成適當(dāng)?shù)钠胶狻７傻闹卫碜饔檬冀K以調(diào)整法律關(guān)系為基礎(chǔ)，并不能直接干預(yù)技術(shù)的內(nèi)在邏輯；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、科技倫理則能夠直接對技術(shù)本身進(jìn)行干預(yù)，成為監(jiān)管和司法實(shí)踐判斷義務(wù)履行與否的客觀依據(jù)。同時(shí)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與科技倫理也能在行業(yè)相關(guān)的技術(shù)話語體系中提供更為清晰易懂的技術(shù)治理規(guī)范。第二，對司法而言，在當(dāng)前智慧法院建設(shè)初見成效的基礎(chǔ)上，可深化人工智能在司法中的運(yùn)用，強(qiáng)化區(qū)塊鏈存證功能，推進(jìn)審判網(wǎng)絡(luò)化智能化。第三，在行政執(zhí)法方面，善用新科技，加大行政監(jiān)管的力度，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展違法線索發(fā)現(xiàn)及預(yù)判等。

（二）數(shù)字化、整合化和合規(guī)化

在法治軌道上推進(jìn)市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，首先在于如何推進(jìn)治理主體的數(shù)字化，進(jìn)而推動(dòng)整合相關(guān)治理數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)的合規(guī)應(yīng)用，塑造積極反饋、智能交互的治理體系。

1.治理主體數(shù)字化建設(shè)的推進(jìn)

數(shù)字治理是市域社會治理的必要路徑，治理主體多元化是數(shù)字治理建設(shè)的重要一環(huán)。推動(dòng)我國數(shù)字社會健康發(fā)展，要加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)戰(zhàn)略布局，加快建設(shè)高速泛在、天地一體、云網(wǎng)融合、智能敏捷、綠色低碳、安全可控的智能化綜合性數(shù)字信息基礎(chǔ)設(shè)施，打通經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的信息“大動(dòng)脈”。誠然，政府及社會的數(shù)字化建設(shè)離不開城鄉(xiāng)公民的參與，需要數(shù)字素養(yǎng)的共同培育。數(shù)字素養(yǎng)培育不足，城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝日漸擴(kuò)大，會影響數(shù)字化的普及程度。這必然降低政府、社會的數(shù)字化轉(zhuǎn)型效率，有關(guān)數(shù)字政府、數(shù)字社會主體建設(shè)一定要注重?cái)?shù)字知識普及。對此現(xiàn)象，可從以下幾個(gè)方面予以改善。首先，發(fā)揮數(shù)字政府的主體作用，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村數(shù)字教育投入，將重點(diǎn)放在貧困地區(qū)，加快數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高數(shù)字治理水平。其次，利用一定的社會資源引導(dǎo)社會群體幫助缺乏數(shù)字化知識的公民進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)知識培訓(xùn)學(xué)習(xí)，全面提高公民的數(shù)字素養(yǎng)。最后，加強(qiáng)數(shù)字困難群體對互聯(lián)網(wǎng)等科技的使用和培訓(xùn)，提升數(shù)字社會參與感，縮小城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，促進(jìn)鄉(xiāng)村政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

2.存量與新增數(shù)據(jù)資產(chǎn)的整合

我國進(jìn)行了幾十年的信息化建設(shè)，為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生產(chǎn)效率提升提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。無論是政府還是企業(yè)，一路從電子化、信息化和數(shù)字化走來，科技為政府治理與企業(yè)管理賦能，推動(dòng)了治理模式和企業(yè)技術(shù)的不斷創(chuàng)新。通過充分利用信息技術(shù)的發(fā)展，提高了溝通交流效率以及知識共享的水平，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)質(zhì)高效的發(fā)展。數(shù)字化則在信息化的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，利用信息化高度發(fā)展的硬件基礎(chǔ)與存量數(shù)據(jù)，充分支持新型商業(yè)模式的創(chuàng)新；通過打通聯(lián)動(dòng)信息數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)需求，促使治理模式和創(chuàng)新技術(shù)的效率與價(jià)值最大化。

不管是信息化、智能化還是數(shù)字化，其發(fā)展都有賴于信息科技的不斷發(fā)展；如果沒有科學(xué)技術(shù)的支持，就不會有信息化，更遑論數(shù)字化轉(zhuǎn)型。從信息化到數(shù)字化，并不是一蹴而就的，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。信息化建設(shè)中的技術(shù)設(shè)施、數(shù)據(jù)等存量資源可以為數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供積累，降低成本，在此基礎(chǔ)上通過整合優(yōu)化以往的信息化系統(tǒng)，用新的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段提升新的技術(shù)能力，以支撐整個(gè)數(shù)字化時(shí)代環(huán)境發(fā)展變化帶來的新要求。數(shù)字化還需要在信息化的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善公共數(shù)據(jù)開放共享機(jī)制，建立健全數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則，拓展、規(guī)范數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景，加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保護(hù)，使已有的硬件基礎(chǔ)設(shè)施與存量的數(shù)據(jù)資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)整合，產(chǎn)生新的使用價(jià)值。

對于新增的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，如何克服已往的信息孤島等難題，應(yīng)在合法與安全的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，這是進(jìn)一步推動(dòng)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的突破口。對此，在中央層面，應(yīng)重點(diǎn)協(xié)調(diào)不同層級政府的數(shù)字連接及功能互聯(lián)，構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，整合與地方各部門的政務(wù)系統(tǒng)；在地方層面，可以以政府為主導(dǎo)發(fā)揮引領(lǐng)作用，加強(qiáng)省市縣三級互相協(xié)同的關(guān)系，利用政府職能，構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)范，強(qiáng)化各層級政務(wù)數(shù)據(jù)聯(lián)通，形成整體性治理格局，擴(kuò)大與企業(yè)之間的合作，發(fā)揮各自專長，提高治理效能。

3.數(shù)據(jù)資源應(yīng)用合規(guī)

政府獲取或持有的數(shù)據(jù)，根據(jù)其采集場景、使用目的的不同，在處理時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分級分類管理，并進(jìn)行合規(guī)性審查。

政府在履行公共服務(wù)和管理職能過程中采集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，其本質(zhì)上是政府基于社會利益的需求，代為采集、處理、儲存和使用。因此，其雖然實(shí)際由政府代為控制，但其本質(zhì)上應(yīng)由社會取得收益，政府無權(quán)基于公共利益以外的目的收集、使用或處分，更不得任意轉(zhuǎn)讓或以此牟利。

對于政府部門基于公共目的以外獲得的數(shù)據(jù)，那么無論處理者是政府、企業(yè)還是個(gè)人，也無論企業(yè)是國有還是私有，都應(yīng)當(dāng)納入一般的信息處理規(guī)范。除特殊時(shí)期、專門目的的數(shù)據(jù)統(tǒng)一調(diào)用外，在一般情況下都需要將數(shù)據(jù)進(jìn)行匿名化處理后再賦予政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)益。數(shù)據(jù)主體與原始數(shù)據(jù)處理者對原始數(shù)據(jù)應(yīng)享有數(shù)據(jù)上的權(quán)益。

除了政府部門以外，其他的企業(yè)、社會主體等，基于自身經(jīng)營所需目的，采集、處理、產(chǎn)生的涉及公共利益的數(shù)據(jù)，政府可以通過采購的方式，獲取并處理這些數(shù)據(jù)。在特殊情況下，經(jīng)過嚴(yán)格的流程，政府亦得以進(jìn)行特定目的的數(shù)據(jù)征用；但在特殊情形消失后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)妥善地處理相關(guān)數(shù)據(jù)，避免對數(shù)據(jù)主體的權(quán)益造成侵害。

（三）進(jìn)一步提升市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的法治保障能力

1.加強(qiáng)制度建設(shè)，為數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供基礎(chǔ)保障服務(wù)

現(xiàn)實(shí)世界數(shù)字化是整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)。個(gè)人、企業(yè)、組織、國家機(jī)構(gòu)等主體的數(shù)字化生存，成為與現(xiàn)實(shí)運(yùn)作相對的另一種形態(tài)。市域社會治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，就是在安全和合法的前提下，將各類治理主體及其行為方式以數(shù)字形式呈現(xiàn)出來。然而，相關(guān)數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或發(fā)展不平衡嚴(yán)重制約數(shù)字化水平。為此，在大力發(fā)展數(shù)字信息設(shè)施的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步提升數(shù)字化程度。市域社會治理數(shù)字化一般是指治理建立在大量的數(shù)據(jù)資料基礎(chǔ)之上，利用大數(shù)據(jù)等新型技術(shù)作為市域社會治理的一種工具。將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于市域社會治理，促進(jìn)了治理手段的創(chuàng)新和治理體系、治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。大數(shù)據(jù)是市域社會治理的重要因素，數(shù)字技術(shù)手段融入其中，有利于提升國家治理現(xiàn)代化水平。在數(shù)字化快速發(fā)展背景下，通過加強(qiáng)對人工智能、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)的應(yīng)用，重塑市域社會治理的實(shí)踐和理論范式，構(gòu)建高度數(shù)字化的治理體系。應(yīng)高度重視市域社會治理的數(shù)字治理模式轉(zhuǎn)變，因其承擔(dān)著風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)施等重要責(zé)任，更應(yīng)加強(qiáng)融入智能技術(shù)，提高民生需求。

從治理的主體而言，政府、企業(yè)、個(gè)人的數(shù)據(jù)等諸多類型廣泛存在，但運(yùn)用數(shù)字技術(shù)水平有限，采集范圍較窄。鑒于各方主體經(jīng)濟(jì)能力的差異性，要實(shí)行分級分類管理，對小微企業(yè)或社會機(jī)構(gòu)、個(gè)體等，實(shí)行數(shù)字化財(cái)政補(bǔ)貼，或向其供給特定程序軟件。政府在其中發(fā)揮核心主導(dǎo)作用，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)及傳輸通道、交易市場等。

從治理的難題而言，面對諸如數(shù)字鴻溝、信息孤島等問題，應(yīng)深化數(shù)據(jù)整合力度，確立數(shù)據(jù)共享聯(lián)通的具體標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，各類數(shù)據(jù)負(fù)載的利益關(guān)系存在重大差異，數(shù)據(jù)整合尚需框架指引，按類型分等級實(shí)施整合。對于政務(wù)數(shù)據(jù)，應(yīng)加快建設(shè)全國治理數(shù)據(jù)庫，區(qū)分可公開數(shù)據(jù)、具有保密性而有限公開數(shù)據(jù)以及秘密不公開數(shù)據(jù)。對于可公開數(shù)據(jù)，應(yīng)進(jìn)一步分出向公眾公開數(shù)據(jù)、政府間共享數(shù)據(jù)等類別，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，為后端數(shù)據(jù)分析利用奠定基礎(chǔ)。對企業(yè)或社會機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)，若涉及其秘密，因與社會公共利益無關(guān)，沒有必要公開。政府對企業(yè)數(shù)據(jù)應(yīng)增訂規(guī)則，既要保護(hù)企業(yè)經(jīng)營技術(shù)信息，又要兼顧國家及社會公共利益之需。在各類數(shù)據(jù)采集及歸屬清晰，分級客觀有效的前提下，應(yīng)力促政務(wù)數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的融合：一方面，政務(wù)數(shù)據(jù)向社會開放；另一方面，社會數(shù)據(jù)有效與政務(wù)數(shù)據(jù)對接。在數(shù)據(jù)采集及整合過程中，應(yīng)充分關(guān)注和加強(qiáng)數(shù)字能力建設(shè)，不僅要提升政府、企業(yè)的數(shù)字能力，而且要加強(qiáng)公民的數(shù)字能力，防止因城鄉(xiāng)二元化導(dǎo)致的差異轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字能力的城鄉(xiāng)差異。

2.加強(qiáng)數(shù)據(jù)保護(hù)和交易等相關(guān)制度建設(shè)

在數(shù)據(jù)產(chǎn)生、采集、整合形成動(dòng)態(tài)運(yùn)行后，則應(yīng)基于數(shù)據(jù)分析，將其應(yīng)用于市域社會治理。面對噴涌而生的海量數(shù)據(jù)，需要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，基于特定算法進(jìn)行數(shù)據(jù)的清洗、脫敏。政府作為市域社會治理的核心主體，應(yīng)負(fù)有個(gè)人信息數(shù)據(jù)保護(hù)及監(jiān)管職責(zé)，可采取兩個(gè)進(jìn)路解決相關(guān)問題：首先，在政府內(nèi)部設(shè)立專門負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)整合分析處理的機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化內(nèi)在數(shù)據(jù)能力；其次，實(shí)行數(shù)據(jù)處理外包，從市場購買數(shù)據(jù)分析處理服務(wù)。兩種路徑各有優(yōu)劣，前者可以強(qiáng)化政府獲得的數(shù)據(jù)能力，但會產(chǎn)生較高的財(cái)政成本；后者雖然成本節(jié)約，但存在數(shù)據(jù)泄露等弊端。鑒于此，就政務(wù)數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)而言，建議區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)密級、敏感性、重要性等，事關(guān)重大的數(shù)據(jù)，由政府自主分析，其他數(shù)據(jù)則交由市場主體分析，政府購買服務(wù)，從而達(dá)到綜合平衡。

此外，在數(shù)據(jù)共享或傳輸方面，需要建立基礎(chǔ)框架，構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享交換機(jī)制，明確傳輸對象、傳輸方法、可傳輸數(shù)據(jù)范圍，切實(shí)保護(hù)數(shù)據(jù)的秘密性，對于整合的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)保存主體應(yīng)負(fù)有安全存儲而不泄露、依目的利用而不濫用的義務(wù)，兼顧社會治理功能發(fā)揮與個(gè)人、企業(yè)等主體數(shù)據(jù)利益保護(hù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)合法有序流動(dòng)。

3.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估相關(guān)制度建設(shè)

數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)見特別重要。從市域社會治理面臨的目標(biāo)及任務(wù)看，社會風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測預(yù)警及發(fā)現(xiàn)是重要方面。在數(shù)字化時(shí)代，各種意外事件事故頻發(fā)，傳統(tǒng)線性思維及因果關(guān)系判斷難以適用，且無法采取前置應(yīng)對措施，提前發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，主要原因在于數(shù)據(jù)碎片化割裂，無法有效連接；即使能夠匯總，人力或非智能化技術(shù)也難以分析，即算力不足。在數(shù)字時(shí)代，這種難題逐漸得到有效解決?，F(xiàn)實(shí)中，利用智能算法可預(yù)測流行病；通過輿情監(jiān)測，可發(fā)現(xiàn)社會矛盾點(diǎn)。通過數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用，有利于及時(shí)監(jiān)控各類潛在的社會風(fēng)險(xiǎn)，提前布局，及時(shí)化解。

依托大數(shù)據(jù)，開展自動(dòng)化、智能化、數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)評估，還要警惕可能存在的一些風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)從制度層面予以化解。首先，應(yīng)著重關(guān)注數(shù)字化技術(shù)運(yùn)用的過度或不足。數(shù)字技術(shù)、智能技術(shù)能夠顯著提升治理的效能，但需要注意治理技術(shù)運(yùn)用的限度。市域社會治理無需追求絕對的安全，因?yàn)榻^對安全并不存在；目標(biāo)應(yīng)設(shè)定為盡量減少社會風(fēng)險(xiǎn)和盡力保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，以人為本才是法治的靈魂。要防止新技術(shù)利用的不足，通過治理體系構(gòu)造、技術(shù)改進(jìn)提升予以解決。其次，要防止技術(shù)黑箱偏狹所生弊端。人工智能技術(shù)存在算法黑箱，就是算法技術(shù)人員也不能完全解釋人工智能運(yùn)行邏輯，尤其是隨著人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等深度學(xué)習(xí)算法的普遍應(yīng)用，算法具備一定的主動(dòng)學(xué)習(xí)能力，其不可預(yù)測性、不可解釋性大增。最后，技術(shù)具有強(qiáng)烈的價(jià)值導(dǎo)向，中立性難以實(shí)現(xiàn)。在打造利用算法技術(shù)時(shí)，有必要融入倫理準(zhǔn)則、共同價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)算法的安全可控，運(yùn)行結(jié)果最大程度的準(zhǔn)確客觀。概言之，要對新技術(shù)保持適當(dāng)?shù)木?，對?shù)據(jù)歸集分析方法及結(jié)果應(yīng)有適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督。

4.為新技術(shù)落地場景化提供法治保障

新興技術(shù)的落地場景化對于促進(jìn)技術(shù)研發(fā)和發(fā)展至關(guān)重要。如何為其提供更為安全、便利和高效的法治保障則是關(guān)鍵。當(dāng)新興技術(shù)的落地場景化來臨時(shí)，現(xiàn)行法可能與其有所齟齬，進(jìn)而催生出一系列的法律難題。例如，“元宇宙”中的一切是否能夠?yàn)橹R產(chǎn)權(quán)所覆蓋，還是適用傳統(tǒng)的物權(quán)？“元宇宙”中的數(shù)字人格與線下真實(shí)人格的關(guān)系是什么？新技術(shù)的應(yīng)用如何保障用戶的隱私權(quán)益？“元宇宙”中的犯罪應(yīng)當(dāng)如何界定？這些法律問題難以在事前全面知曉并防范，但法律仍應(yīng)當(dāng)保持一定的彈性，及時(shí)拓展自身邊界，一方面要容忍技術(shù)的發(fā)展創(chuàng)新，另一方面要把住法律的底線。

因此，在享受信息技術(shù)新成果的同時(shí)，仍需要不斷完善法律，將科技與法治間的關(guān)系建構(gòu)為互利共生、唇齒相依的關(guān)系。用新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)推進(jìn)法律體系自身的發(fā)展，以滿足加強(qiáng)立法、改進(jìn)立法和完善立法的社會需求。

5.加強(qiáng)智慧法治專門研究

近年來，我國法學(xué)、法律界圍繞“智慧法治”這一主題，開展了多項(xiàng)研究工作，有力地推動(dòng)了該領(lǐng)域的政策解讀、法治宣傳、學(xué)術(shù)研究和成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化。以上海市法學(xué)會為例，上海市法學(xué)會積極服務(wù)國家戰(zhàn)略，努力推動(dòng)科技向善，自2018年至2021年，分別以“人工智能與法治”“共建未來法治共享智能福祉”“人工智能的權(quán)利義務(wù)與法治實(shí)踐”“智能社會的法治秩序”為主題舉辦世界人工智能大會法治論壇，為推動(dòng)市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了理論支撐和制度供給。此外，作為上海市法學(xué)會主辦的刊物，《東方法學(xué)》與《上海法學(xué)研究》（集刊）也多次進(jìn)行了以“智慧法治”為主題的征文，將理論研究成果刊印出版?！稏|方法學(xué)》自2019年以來便在多期中以“智慧法治”“區(qū)塊鏈”“人工智能”為專題，刊發(fā)了多篇論文。《上海法學(xué)研究》（集刊）以論文集的形式，集中刊登“智慧法治”的研究成果，2019年第9卷、2020年第5卷、2021年第5卷分別以近三年世界人工智能大會法治論壇的獲獎(jiǎng)?wù)撐臑閮?nèi)容，編撰成卷，在中國知網(wǎng)線上出版。2020年第15卷、2021年第4卷、2021年第6卷分別以數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治、平臺經(jīng)濟(jì)法治、新興權(quán)利與法治中國為專題進(jìn)行匯編，以專題專卷形式集中展現(xiàn)相關(guān)最新研究成果。為了整合國內(nèi)智慧法治研究的學(xué)術(shù)成果，《上海法學(xué)研究》（集刊）2021年第18卷對國內(nèi)智慧法治的學(xué)術(shù)研究進(jìn)行匯總，出版了“智慧法治學(xué)術(shù)精華文集”。這些成果和相關(guān)的平臺陣地建設(shè)有力地推動(dòng)了智慧法治領(lǐng)域的研究、宣傳及成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化。

6.強(qiáng)化職責(zé)分工組織保障

市域社會治理體系中各方主體職責(zé)功能不同，應(yīng)厘定邊界，要深化基層治理基礎(chǔ)單元的作用，因?yàn)槠涮幱谥卫硪痪€，更了解基層情況，是上級黨組織、政府和市民之間的紐帶。市域社會治理的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)放在基層，主要是街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，既要賦權(quán)，也要壓實(shí)責(zé)任，做到權(quán)責(zé)一致。應(yīng)在人事任免、資金調(diào)配、執(zhí)法指揮等方面向基層傾斜。對農(nóng)村地區(qū)，在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力、資源等方面應(yīng)予適當(dāng)照顧，防止城鄉(xiāng)差異擴(kuò)大，治理能力脫節(jié)。在明確職責(zé)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)協(xié)作，利用新技術(shù)提高協(xié)作效率，降低成本，在信息傳輸、數(shù)據(jù)共享、協(xié)作方式、聯(lián)合執(zhí)行等方面充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的作用。

社會治理體系運(yùn)行離不開組織保障。無論是數(shù)字化轉(zhuǎn)型，還是轉(zhuǎn)型中的體系建構(gòu)，均需確定各級黨委和政府的責(zé)任，尤其針對新社會形態(tài)，以社會化、法治化、智能化、專業(yè)化、數(shù)字化為導(dǎo)向，優(yōu)化指標(biāo)考核體系，加強(qiáng)基層治理效能評價(jià)，完善激勵(lì)措施，對工作成效顯著、增長速度快、發(fā)展質(zhì)量好、社會穩(wěn)定性強(qiáng)的區(qū)域重點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)?？衫媒y(tǒng)一治理平臺，實(shí)現(xiàn)日常工作留痕與數(shù)據(jù)歸集，實(shí)時(shí)傳送至平臺，輔之以多元主體反饋數(shù)據(jù)，建立健全以大數(shù)據(jù)分析和技術(shù)督導(dǎo)為主、現(xiàn)場檢查為輔的工作機(jī)制。加強(qiáng)治理隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部市域社會治理的數(shù)字化思維，提升數(shù)字中國建設(shè)必要性、緊迫性認(rèn)知；充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道骨干力量，開展新治理體系與新技術(shù)培訓(xùn)，提高治理人員技術(shù)思維與能力。

四、余論

“當(dāng)代中國正經(jīng)歷著我國歷史上最為廣泛而深刻的社會變革，也正在進(jìn)行著人類歷史上最為宏大而獨(dú)特的實(shí)踐創(chuàng)新?！薄皥?jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，在市域社會治理過程中運(yùn)用制度的力量來推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型是極為重要和迫切的，這也是數(shù)字時(shí)代的重要命題。與此同時(shí)，數(shù)據(jù)與信息成為市域社會治理現(xiàn)代化的重要資源，數(shù)字和智能技術(shù)成為市域社會治理現(xiàn)代化的重要方式，構(gòu)建全國數(shù)字資源共享體系和新型智慧市域社會建設(shè)成為重要目標(biāo)。在此過程中，應(yīng)以科技促進(jìn)數(shù)字治理轉(zhuǎn)型，推進(jìn)數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)模式，推進(jìn)治理主體數(shù)字化、智能化、法治化，構(gòu)造新技術(shù)條件下的行為新模式、治理新規(guī)則，才能更好地將制度優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，為推進(jìn)市域社會治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

《數(shù)字法治》專題由華東政法大學(xué)數(shù)字法治研究院特約供稿。專題統(tǒng)籌：秦前松

編輯：海洋