2022-04-11 10:36:59

作者：秦前紅，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。來(lái)源：《政治與法律》2022年第4期，原標(biāo)題《憲治審視下“全民違法”現(xiàn)象的產(chǎn)生及破解之策》。

一、問(wèn)題的提出及論域的限定

2021年全國(guó)“兩會(huì)”期間，全國(guó)人大代表韓德云提出了這樣的議題，他認(rèn)為，全國(guó)各地存在濫設(shè)電子警察的情況，導(dǎo)致將一些幾乎沒(méi)有任何危害的違章行為也處以高額罰款，建議交通主管部門能夠肅清規(guī)范，整頓以罰款為目的的不合理電子抓拍。隨后，這一建議得到廣泛傳播，社會(huì)各界各抒己見(jiàn)，逐漸形成了兩派頗具代表性的觀點(diǎn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，高額的交通罰款，近乎“全民”均被納入處罰對(duì)象，是行為規(guī)范及處罰標(biāo)準(zhǔn)不合理導(dǎo)致的。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，“全民違法”的出現(xiàn)與群眾規(guī)則意識(shí)淡薄息息相關(guān)，民眾可能因?yàn)楸в小胺ú回?zé)眾”的僥幸心理而產(chǎn)生群體性違法事件。實(shí)際上，雙方的觀點(diǎn)均有一定合理性，“全民違法”的產(chǎn)生，既可能是“法”之問(wèn)題，亦可能是“民”之問(wèn)題。

“全民違法”的實(shí)質(zhì)是，即使確定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)并施以懲罰，仍然無(wú)法防止人們從事違法的行為。這樣來(lái)看，“全民違法”可以被抽象為一個(gè)關(guān)系式，即我們?yōu)樘囟ǖ娜巳簩?shí)施某種行為確立了一定的標(biāo)準(zhǔn)，最終卻并沒(méi)有導(dǎo)出我們所設(shè)想的結(jié)果。換言之，關(guān)系式的斷裂源于目標(biāo)人群做出的行為與立法者預(yù)判的行為之間存在偏差。人之心理，宛若普羅透斯的面孔，在群體之中，其復(fù)雜性則表現(xiàn)得更為顯著。如勒龐所言，群體之中，人的個(gè)性可能會(huì)被湮滅，隨之而來(lái)地會(huì)喪失獨(dú)立思考和理性推理的能力，從而表現(xiàn)得易怒、沖動(dòng)、輕信。人類社會(huì)的復(fù)雜性一定程度上就體現(xiàn)為心理盲盒的不可知性。固然，以人的非理性特征取代理性特征的觀點(diǎn)已招致廣泛的批評(píng)與反思，但是現(xiàn)代西方人本主義思想家所注意到的人的情感、欲望、獸性確實(shí)難以否認(rèn)。隨著行為經(jīng)濟(jì)學(xué)、決策心理學(xué)等領(lǐng)域研究的深入，“理性人”的假設(shè)已遭到巨大的挑戰(zhàn)，公共政策、法律規(guī)范的制定愈發(fā)需要關(guān)注現(xiàn)實(shí)中民眾的心理與行為規(guī)律。究竟是道德形塑法律，還是法律打造道德，抑或兩者之間存在更為復(fù)雜的交互模式，幾乎是一個(gè)永遠(yuǎn)會(huì)存在且難以得出定論的命題。

故而，本文不再?gòu)摹懊瘛敝畣?wèn)題切入，而將論域側(cè)重于“法”，更聚焦、務(wù)實(shí)地討論法之制定?！叭襁`法”現(xiàn)象的出現(xiàn)，對(duì)制定規(guī)則提出了巨大的挑戰(zhàn)。正如博登海默所說(shuō)，“一個(gè)切實(shí)可行并有效的法律制度，必須以民眾的廣泛接受為基礎(chǔ)，相當(dāng)數(shù)量的不滿和反對(duì)現(xiàn)象的存在，往往預(yù)示著所制定的法律是一種病態(tài)而非常態(tài)”。

當(dāng)然，在探討“法”的問(wèn)題時(shí)，也要謹(jǐn)防“削足適履”的思考模式，即“全民違法”現(xiàn)象的出現(xiàn)并不必然意味著規(guī)則本身的錯(cuò)誤性。例如，“醉駕入刑”十年，據(jù)公安部交管局和各地公安交管部門、相關(guān)行業(yè)陸續(xù)公布的大數(shù)據(jù)來(lái)看，2020年每排查百輛車的醉駕比例較“醉駕入刑”前減少70%以上。然而，在“醉駕入刑”的十年間，一直有人提出醉駕處罰數(shù)量過(guò)多，應(yīng)適度放寬醉駕認(rèn)定血液中酒精含量的標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，醉駕的標(biāo)準(zhǔn)是建立于科學(xué)研究與廣泛調(diào)研基礎(chǔ)上的。調(diào)查顯示，當(dāng)血液中酒精濃度達(dá)到0.02%時(shí)，車禍風(fēng)險(xiǎn)開始增加，達(dá)到0.05%時(shí)車禍數(shù)量激增，在0.08%到0.1%時(shí)車禍量會(huì)達(dá)到峰值。倘若因醉駕被查獲的人數(shù)多就放寬血液中酒精含量的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，顯然會(huì)因噎廢食，對(duì)公共安全與人的生命健康造成威脅。十年來(lái)，“減少70%以上”這一數(shù)據(jù)一定程度上彰顯了“醉駕入刑”這一規(guī)則的法治威懾效果。因此，“全民違法”現(xiàn)象的產(chǎn)生，同樣可能是一種規(guī)則建立后的“過(guò)渡情形”，并不意味著規(guī)則本身的失敗與謬誤，以歷史性的角度考察，其不會(huì)造成持續(xù)性的“全民違法”。

基于公權(quán)力的性質(zhì)，對(duì)國(guó)家機(jī)器的提防與克制是有益的。因此，筆者擬采一種“謹(jǐn)慎”的目光注視“全民違法”現(xiàn)象，分析其產(chǎn)生的原因及防范進(jìn)路。究其論域，筆者于本文中探討的主要是造成“全民違法”的一種緣由——欠合理的規(guī)則。然而，在討論的過(guò)程中，不免會(huì)有上述“過(guò)渡情形”等混入其中。實(shí)際上，從防范公權(quán)力的角度看，我們?cè)试S并且鼓勵(lì)將此類“過(guò)渡情形”同樣放入筆者于本文中提出的防范進(jìn)路所構(gòu)建的框架中進(jìn)行衡量。

二、“全民違法”現(xiàn)象的產(chǎn)生

要窺探“全民違法”的實(shí)質(zhì)，首先需要挖掘“全民違法”的具體表現(xiàn)形式，以分析究竟是誰(shuí)違法，違反什么法。人大代表提案中所說(shuō)的“全民違法”、筆者于本文中談?wù)摰摹叭襁`法”，其“法”主要指的是道路交通安全領(lǐng)域的法律法規(guī)，其中包括行政主體自己制定的規(guī)范。換言之，“全民違法”主要指的是行政相對(duì)人較為普遍的交通違法行為處罰。當(dāng)然，“全民違法”并不局限于道路交通管理領(lǐng)域，筆者僅選取這一視角下的“全民違法”，一是由于“全民違法”在這一領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為突出，二是在于由具體的領(lǐng)域切入，更能深入分析“全民違法”產(chǎn)生與形成的機(jī)理。那么，“全民違法”究竟是怎么產(chǎn)生的，“全民違法”又為何會(huì)在近年來(lái)逐漸進(jìn)入人們的視野？只有找到“全民違法”的產(chǎn)生原因，才能從根本上找到解決這一問(wèn)題的管道。

（一）客觀前提：自動(dòng)化行政的運(yùn)用

廣東佛山的高速“天價(jià)罰款”事件曾引起熱議。報(bào)道稱，佛山廣臺(tái)高速一岔道口處，由于標(biāo)注模糊，導(dǎo)致每3分鐘就有逾27人被抓拍，一年開出高達(dá)62萬(wàn)張罰單，“創(chuàng)收”1.2億。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年全國(guó)交通罰款總額達(dá)3000億元，按照汽車保有量2.75億輛來(lái)計(jì)算，平均每輛車罰款逾千元。當(dāng)人們觀察“全民違法”時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)進(jìn)入“全民違法”視野的行政處罰行為，往往帶有類似的特質(zhì)。除了我們慣常所提及的超速、闖紅燈、未打轉(zhuǎn)向燈、壓線等違法行為外，全國(guó)交通違法中，排名前四的違法行為分別是未按規(guī)定使用安全帶、無(wú)證駕駛、不按規(guī)定車道行駛、違反禁令標(biāo)志指示等?？梢钥吹剑@些違法行為的捕捉，幾乎都依賴于“電子警察”（又稱“電子眼”，主要指是交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備）的設(shè)置。

實(shí)際上，在傳統(tǒng)行政處罰模式下，幾乎不可能出現(xiàn)“全民違法”的情形。這是因?yàn)?，在傳統(tǒng)模式下，交通違章等行政處罰的作出需要交警現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，這對(duì)于執(zhí)法人手、時(shí)間成本等提出了較高的要求。而“電子警察”等自動(dòng)化行政設(shè)備的出現(xiàn)，將人力解放出來(lái)，自動(dòng)化系統(tǒng)幾乎無(wú)需人力（雖也需要按時(shí)檢修）就可以24小時(shí)不間斷地工作。進(jìn)一步地說(shuō)，在具備高效這一優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，自動(dòng)化行政還具有客觀、精準(zhǔn)等人力所欠缺的長(zhǎng)處。我們甚至可以這么說(shuō)，在自動(dòng)化行政方式還未普及之前，即便行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)失衡，也會(huì)由于人力的有限性而被掩蓋，呈現(xiàn)出“嚴(yán)格立法、選擇執(zhí)法”的局面。有學(xué)者進(jìn)而提出，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，疏導(dǎo)違法行為，內(nèi)核在于使行為人意識(shí)到“違法損失期望＞違法收益”，而違法收益又相當(dāng)于被處理的概率與被處罰力度的乘積。在人力執(zhí)法時(shí)代，由于被處罰的概率低，才需要提高被處罰的力度，一旦自動(dòng)化行政時(shí)代仍然保留這一力度，就會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法畸重，處罰密度失衡。當(dāng)然，這種觀點(diǎn)從實(shí)質(zhì)意義上承認(rèn)了選擇執(zhí)法，有違執(zhí)法公平的理念，是值得商榷的。

然而，“全民違法”這一結(jié)果的產(chǎn)生，并不根源于科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，自動(dòng)化行政等輔助手段只是將原本掩埋于海底的冰山顯露出來(lái)。探究“全民違法”的產(chǎn)生緣由，最終還需要回溯標(biāo)準(zhǔn)制定的過(guò)程。

（二）深層邏輯：規(guī)范目的的錯(cuò)位與落空

就如老生常談的問(wèn)題即法律與道德的關(guān)系那樣，義務(wù)的道德能導(dǎo)出規(guī)則，愿望的道德則不足以被轉(zhuǎn)化為規(guī)則。這是因?yàn)?，法律不可能也不?yīng)該強(qiáng)迫一個(gè)人永遠(yuǎn)做到最好，即我們無(wú)法要求每一個(gè)人都理性，只能夠?yàn)槔硇匀松鎰?chuàng)造出必要的條件。換言之，不能把所有看起來(lái)有害的行為都納入法律規(guī)則中。雖然說(shuō)，如筆者所提到的那樣，傳統(tǒng)的“理性人”標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)遭到詬病，法律規(guī)則的創(chuàng)制過(guò)程需要更關(guān)注個(gè)人心理之變化，但這均是對(duì)“理性人”標(biāo)準(zhǔn)的完善而非解構(gòu)，規(guī)范的構(gòu)建仍然脫不開這一標(biāo)準(zhǔn)，筆者于本文中的后續(xù)討論亦均是在這一基本立場(chǎng)的基礎(chǔ)上展開的。

“全民違法”的產(chǎn)生，根本原因在于規(guī)范目的的錯(cuò)位與落空。正如馬克思所揭示的那樣，人的本質(zhì)是一切社會(huì)關(guān)系的總和，社會(huì)是由人組成的，而基于資源所具有的有限性與競(jìng)爭(zhēng)性，人與人之間的沖突是無(wú)可避免的。因而，公權(quán)力的一項(xiàng)基本任務(wù)即是按照一定的規(guī)則、準(zhǔn)則控制社會(huì)秩序，維系社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，為了防止公權(quán)力的異化，需要用法律控制來(lái)規(guī)范權(quán)力。換言之，維護(hù)社會(huì)秩序必然構(gòu)成公權(quán)力的規(guī)范保護(hù)目的之一。然而，公權(quán)力機(jī)關(guān)為了維護(hù)社會(huì)秩序，制定嚴(yán)格的行為規(guī)則與準(zhǔn)則，這一看似正確的論斷實(shí)則存在爭(zhēng)議。伴隨而來(lái)的核心問(wèn)題是：其一，嚴(yán)格的懲罰，即覆蓋面廣闊的懲罰能否降低違法率；其二，將違法率降到最低是否一定意味著有效行政。當(dāng)且僅當(dāng)這兩個(gè)問(wèn)題的答案均為肯定時(shí)，上文的論斷方可成立。

就第一個(gè)問(wèn)題而言，“全民違法”的出現(xiàn)在一定程度上挑戰(zhàn)了這一推演。當(dāng)然，如前所述，“全民違法”現(xiàn)象可能只是規(guī)則落實(shí)過(guò)程中的“過(guò)渡階段”，其并不會(huì)長(zhǎng)期處于“全民違法”狀態(tài)。然而，這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，仍然值得人們提防。這是因?yàn)?，除前述例外，“全民違法”很可能是規(guī)則欠合理的現(xiàn)實(shí)側(cè)寫。換言之，行政處罰的設(shè)定，目的就在于勸誡行為人放棄某種行為，而規(guī)則的正當(dāng)性，得益于受眾的普遍認(rèn)同，規(guī)則的有效性，也勢(shì)必通過(guò)廣泛的執(zhí)行與遵守才能落至實(shí)處。質(zhì)言之，缺乏認(rèn)同的規(guī)則難以形成良好的法治生態(tài)（詳后）。同時(shí)，正如馬克思、恩格斯所揭示的那樣，法律的實(shí)質(zhì)是對(duì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的表明和記載，法律作為一種上層建筑，要反映各種社會(huì)存在，當(dāng)法與現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)時(shí)，法的適用就會(huì)打折扣，法的尊嚴(yán)也自然無(wú)法得到應(yīng)有的對(duì)待。

對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，同樣很難給出肯定答案。這是因?yàn)椋珯?quán)力行使時(shí)的目標(biāo)常常是多元的，不同的目標(biāo)之間可能存在沖突。實(shí)際上，在道路交通管理領(lǐng)域，就起碼存在安全與自由兩種目標(biāo)，人們關(guān)注的并不是兩者的對(duì)立，而是如何在一個(gè)整體的社會(huì)中達(dá)成兩者之間的和諧與平衡。不啻于此，當(dāng)人們談?wù)撘?guī)范保護(hù)的目的時(shí)，常常討論的是分屬于不同范疇的目標(biāo)。例如在道路交通管理領(lǐng)域，安全就是小范疇的目標(biāo)之一，規(guī)定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)正是為了維護(hù)安全、保障社會(huì)秩序，但與此同時(shí)，跳出小范疇，大范疇的意義上人們需要考慮的是安全與自由之間的平衡，若忽視總體目標(biāo)，僅著眼于直接目標(biāo)或是小范疇的目標(biāo)，可能會(huì)導(dǎo)致所制定的規(guī)范偏離社會(huì)需求?？偠灾?，“全民違法”的產(chǎn)生，主要在于規(guī)范保護(hù)目的的錯(cuò)位與落空。錯(cuò)位指的是只著眼于局部目標(biāo)，而忽略了多元目標(biāo)之間的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。落空指的是，縱使是局部目標(biāo)即降低違法率，也難以通過(guò)嚴(yán)格的懲罰達(dá)成。

需要額外注意的是，基于權(quán)力的分工，道路交通領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)的制定、執(zhí)行主體多數(shù)為行政主體，這不免會(huì)存在庸官懶政、錯(cuò)誤的“業(yè)績(jī)”考核機(jī)制、謀求部門利益等問(wèn)題。換言之，規(guī)范的欠合理性，可能在于行政機(jī)關(guān)決策過(guò)程過(guò)于隨意，欠缺科學(xué)論證與相關(guān)人利益的充分討論，或者縱使展開了“商談”，也僅停留于形式，最終做出的仍然是“獨(dú)白式”的評(píng)價(jià)和考量。同時(shí)，目前還存在個(gè)別部門追求經(jīng)濟(jì)效益、執(zhí)法業(yè)績(jī)，將日常執(zhí)法工作簡(jiǎn)單化、指標(biāo)化，以罰代管，以罰款數(shù)量和次數(shù)作為考核指標(biāo)，與單位、執(zhí)法人員的收入掛鉤等行為?！缎姓幜P法》雖然已經(jīng)明確規(guī)定罰款決定與罰款收繳兩相分離，以“收支兩條線”為基礎(chǔ)建立財(cái)政收支管理制度，但現(xiàn)實(shí)中仍然存在不少執(zhí)行中的闕漏，“以收定支”的經(jīng)費(fèi)撥付方式還未被完全革除。另外，在交通領(lǐng)域，交通標(biāo)志、線路等的設(shè)置不夠科學(xué)，也會(huì)在一定程度上造成“全民違法”的現(xiàn)象，為保證本文討論問(wèn)題的聚焦性，上述緣由不再展開論述。

在明確“全民違法”的產(chǎn)生原因后，首先需要對(duì)其進(jìn)行定位并予以正確的評(píng)價(jià)，這就意味著需要借助一套成熟的評(píng)判體系來(lái)得出結(jié)論?；诜ㄖ刃虻囊恢滦?，公權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力必須受制于憲法價(jià)值與憲法精神，行政處罰當(dāng)然也不例外。倘若行政處罰不符合我國(guó)憲治的要求，它就不具有合憲性，從而失去了正當(dāng)性的根據(jù)。當(dāng)然，憲治不限于憲法規(guī)范，而是從整個(gè)法秩序、法體系的視角入手?；诖?，以下筆者將針對(duì)“全民違法”現(xiàn)象展開憲治審視。一方面，這能夠幫助我們正確認(rèn)識(shí)、評(píng)價(jià)這一問(wèn)題；另一方面，也能協(xié)助我們尋找破解這一問(wèn)題的進(jìn)路。

三、“全民違法”的憲治審視

行政處罰屬于行政法律行為中的一種特別行為，具有自身的獨(dú)特屬性，主要體現(xiàn)為制裁性。換句話說(shuō)，行政處罰針對(duì)的是違反社會(huì)規(guī)范的行為，內(nèi)容是減損權(quán)益或者增加行為人義務(wù)，行政處罰的作出往往使得當(dāng)事人處于較之行為作出前更為不利的狀態(tài)。當(dāng)然，這種折損必然是有限的，要受過(guò)罰相當(dāng)原則的約束。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，行政權(quán)的行使不能背離法治國(guó)家和基本人權(quán)的要求，這兩個(gè)原則正是行政權(quán)所賴以存在與發(fā)展的憲法基點(diǎn)。當(dāng)借助這兩個(gè)基點(diǎn)來(lái)觀察“全民違法”時(shí)，問(wèn)題變得更昭然若揭了。

（一）法治國(guó)家之維

法治國(guó)家可以被分為實(shí)質(zhì)法治國(guó)家和形式法治國(guó)家，其中，后者意味著國(guó)家權(quán)力的行使要依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范，前者則意味著不僅需要有實(shí)體法依據(jù)，還要求這些法律依據(jù)符合“共同的善”，是“善法”。依據(jù)法治國(guó)原則觀察“全民違法”，實(shí)際上要論證的問(wèn)題就是“全民違法”是否背離實(shí)質(zhì)法治，其“法”是否屬于“善法”，權(quán)之行使是否具有合法性。正如拉倫茨所言，法律原則的具體化是分階段的。法治國(guó)原則屬于其中位階最高的基本原則，其項(xiàng)下又包括行政合法性原則及行政合理性原則，而這兩個(gè)原則又可被再具體化為法律保留原則、比例原則、過(guò)罰相當(dāng)?shù)仍瓌t。更為精細(xì)化的分類有利于人們參透事物的本質(zhì)，因此，法治國(guó)的基點(diǎn)又可借由這些子原則在以下兩個(gè)維度展開。

1.實(shí)體上：過(guò)罰相當(dāng)性、合比例性的缺失可能

在設(shè)定和實(shí)施行政處罰時(shí)均需要遵循比例原則，如楊小君教授所說(shuō)，行政處罰的設(shè)定是特定的、有限的，設(shè)定一種或幾種處罰的手段，以及規(guī)定相應(yīng)的幅度，都需要立法者在設(shè)立時(shí)依據(jù)違法行為不同的性質(zhì)、情節(jié)及后果等分別設(shè)計(jì)，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)也需要妥善行使自由裁量權(quán)?！叭襁`法”的產(chǎn)生意味著設(shè)立和實(shí)施行政處罰時(shí)，可能在一定程度上偏離了過(guò)罰相當(dāng)性和比例性，導(dǎo)致制裁結(jié)果與違法者的承受能力不能適配。在排除規(guī)則處于適應(yīng)的“過(guò)渡階段”、通知不到位、當(dāng)事人不知曉規(guī)則等情形后，“全民違法”所折射出來(lái)的失效情境是這樣的：當(dāng)事人在權(quán)衡社會(huì)效益和獲益量后，仍然選擇從事該行為，甚至在已經(jīng)受罰后再次違法。這又可以被分為兩種情況：一是懲罰過(guò)重、過(guò)泛，導(dǎo)致原本應(yīng)該規(guī)制“極少數(shù)違法公民”、作為道德底線的行為規(guī)范面向的主體過(guò)多，缺乏社會(huì)認(rèn)可度；二是懲罰過(guò)輕，未對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，也難以使得其他社會(huì)公眾受到教育，收效甚微。

倘若以比例原則來(lái)衡量“全民違法”，會(huì)產(chǎn)生一系列的疑問(wèn)。在目的正當(dāng)性這一層次，行政主體雖致力于維持社會(huì)安全與秩序，但可能侵犯其他行政目的，其正當(dāng)性要被打上一個(gè)問(wèn)號(hào)?？v使符合了正當(dāng)目的與第二層次的適當(dāng)性，其必要性和狹義合比例性也很難證成。產(chǎn)生這樣的情況，歸根結(jié)底在于違法成本評(píng)估工作的不足，違法行為人所承受的制裁量與其通過(guò)違法行為獲得的不當(dāng)利益之間不適配。與刑事法律制度體系不同，我國(guó)行政違法制裁沒(méi)有形成像刑事制裁一樣完整的動(dòng)機(jī)、情節(jié)、后果分析框架。有學(xué)者提出，違法成本的評(píng)估需要考慮違法主體類型與違法范疇、違法投入量與總收益量、行為侵害量與制裁承受量、行為人預(yù)期獲益量和社會(huì)反應(yīng)等要素。然而，目前我國(guó)違法成本評(píng)估工作較為粗疏，導(dǎo)致了法律效果偏離立法目標(biāo)的后果。

抽象來(lái)看，危害性是衡量過(guò)與罰是否相當(dāng)?shù)闹匾橘|(zhì)。我國(guó)《行政處罰法》為危害性評(píng)價(jià)預(yù)留了一定的制度空間。其中，新修訂的《行政處罰法》第33條規(guī)定了違法行為輕微并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害結(jié)果的，不予行政處罰，該款原本是被放在修訂前的《行政處罰法》第27條依法從輕減輕條款中的，其得以獨(dú)立規(guī)定，釋放出了這樣的信號(hào)——我國(guó)正嘗試把危害性評(píng)價(jià)納入處罰邏輯，一改以往業(yè)已形成應(yīng)予處罰結(jié)論后再考慮是否有額外免責(zé)因素的做法，力在預(yù)防執(zhí)法中架空危害性評(píng)價(jià)的情況。然而，現(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)缺乏對(duì)行政處罰危害性的說(shuō)理，即使這是對(duì)行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)的基本要求。與此同時(shí)，過(guò)罰相當(dāng)?shù)膶?shí)現(xiàn)首先依賴于對(duì)行政違法行為危害性的正確評(píng)價(jià)。

質(zhì)言之，“全民違法”的出現(xiàn)，表面上看是行政處罰的失靈，實(shí)際上它暴露出來(lái)的是行政處罰可能有違過(guò)罰相當(dāng)、比例原則，根本原因又在于違法成本評(píng)估工作的不足，應(yīng)將危害性評(píng)價(jià)真正納入行政處罰制度，以確保行政處罰能夠恰如其分地解決和回應(yīng)實(shí)踐的挑戰(zhàn)。當(dāng)然，“全民違法”的出現(xiàn)常常與“懶政”“濫政”脫不開干系。也就是說(shuō)，在行政裁量的過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)違反禁止恣意原則的情形，導(dǎo)致決策的過(guò)程缺乏科學(xué)與民主的論證，最終使得標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。

2.程序上：程序正當(dāng)性的挑戰(zhàn)

“全民違法”是自動(dòng)化行政大背景下孕育而出的問(wèn)題，它的產(chǎn)生彰顯著對(duì)程序正當(dāng)性的挑戰(zhàn)。具體而言，在《行政處罰法》修改之前，我國(guó)沒(méi)有專門針對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的程序規(guī)定，大多非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的程序規(guī)定只是行政主管部門在沒(méi)有法律授權(quán)的情況下自行制定的，在地方上甚至只是地方執(zhí)法部門制定的“紅頭文件”。先前被作為道路交通領(lǐng)域非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法依據(jù)的《道路交通安全法》也只是一部規(guī)定實(shí)體內(nèi)容的法律，并未對(duì)道路交通執(zhí)法程序進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定。

然而，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法具有自身的獨(dú)特性，一方面，電子證據(jù)與精確裁量具有自身的優(yōu)越性，但另一方面，也不能忽視其局限性。其一，無(wú)法當(dāng)面接觸行政相對(duì)人，可能壓縮當(dāng)事人的陳述申辯權(quán)。其二，采納單一的電子證據(jù)，與現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法多元的證據(jù)體系存在差異。其三，其結(jié)果的作出過(guò)程往往無(wú)法裁量，可能會(huì)忽視公平價(jià)值?？偟膩?lái)說(shuō)，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法對(duì)傳統(tǒng)行政處罰的規(guī)定提出了挑戰(zhàn)，它既不滿足簡(jiǎn)易程序的適用條件，又與一般程序存在云泥之別。這些現(xiàn)實(shí)層面的問(wèn)題與實(shí)體法規(guī)范的滯后導(dǎo)致非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法暴露出許多程序性問(wèn)題，例如，執(zhí)法機(jī)關(guān)不告知行政相對(duì)人陳述申辯權(quán)，證據(jù)認(rèn)定流于形式、僅出具不具有可訴性的通知書和告知單，異地處理難以行使異議權(quán)，執(zhí)法機(jī)關(guān)確有錯(cuò)誤卻無(wú)懲罰機(jī)制，等等。這些問(wèn)題，為“全民違法”提供了生長(zhǎng)的溫床。

新修訂的《行政處罰法》試圖填補(bǔ)這一空缺，于其第41條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)時(shí)需要遵守的實(shí)體與程序規(guī)定。該法第41條對(duì)電子監(jiān)控設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)志、設(shè)置地點(diǎn)、證據(jù)等提出了要求。該條還明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起審核職責(zé)，這意味著我國(guó)并未采納行政全自動(dòng)化模式，自動(dòng)化行政仍然屬于輔助性手段。該條最后一款要求行政機(jī)關(guān)及時(shí)告知當(dāng)事人違法事實(shí)，并采取信息化的手段為當(dāng)事人提供查詢、陳述和申辯上的便利。筆者期待《行政處罰法》能發(fā)揮出更大的作用，以建立起與非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法相適應(yīng)的程序機(jī)制，這一點(diǎn)筆者還將進(jìn)一步展開。

（二）基本人權(quán)之為

行政是實(shí)現(xiàn)人權(quán)的基本手段，保護(hù)人權(quán)當(dāng)屬行政的目的。在多元的行政目的中，保障人權(quán)屬重中之重，其余的目的服務(wù)并根植于它。倘若一項(xiàng)行政權(quán)背離人權(quán)保障的維度，縱使它迎合了其他的行政目的，也難以證成其正當(dāng)性。這是因?yàn)?，人們?cè)缫堰_(dá)成這樣的共識(shí)：人權(quán)是人根據(jù)自然屬性和社會(huì)屬性所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，與法律權(quán)利不同，它并不能被法律隨意褫奪。它與法律權(quán)利相比有著更為崇高的地位，是法定權(quán)利的產(chǎn)生源泉與內(nèi)在根據(jù)。2004年修憲后，我國(guó)憲法更是明確規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。在規(guī)范解釋學(xué)的意義上，又可以將其拆解為“尊重”和“保障”兩個(gè)層次加以理解。前者指的是國(guó)家不得過(guò)度干涉人權(quán)，非經(jīng)法律程序不得限制和剝奪人權(quán)；后者指的是國(guó)家在面對(duì)人權(quán)時(shí)必須積極作為、充分保護(hù)。

長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)穩(wěn)定是人權(quán)發(fā)展的大前提與根基，行政權(quán)又是社會(huì)秩序的穩(wěn)定器，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定常常需要限制一部分人權(quán)。然而，如果這樣的限制超過(guò)限度，就會(huì)對(duì)人權(quán)產(chǎn)生反作用力，最終與保障人權(quán)背道而馳。當(dāng)然，人權(quán)的外延十分寬泛，筆者無(wú)意從具體權(quán)利的視角談基本人權(quán)，而是從保障人權(quán)作為核心價(jià)值、基本原則的層面上展開，探索“全民違法”是否貫徹了保障人權(quán)的要求。

1.“人民意志性”的視角

如前所述，“全民違法”的出現(xiàn)，是過(guò)罰失當(dāng)導(dǎo)致的，其中又有兩種可能。第一種可能是懲罰過(guò)輕，行為人并未受到實(shí)質(zhì)性影響，也難以對(duì)社會(huì)大眾產(chǎn)生威懾、教育作用，因此無(wú)法遏止違法行為。第二種可能是廣泛的當(dāng)事人并未意識(shí)到自己的行為具有危害性。就后者來(lái)說(shuō)，在我國(guó)，法律是統(tǒng)治階級(jí)意志的集中體現(xiàn)，表達(dá)的是占統(tǒng)治地位的人民的意愿與訴求，當(dāng)大多數(shù)人無(wú)法意識(shí)到行為的危害性時(shí)，法律就失去了“人民意志性”。同時(shí)，行政法領(lǐng)域還存在一定的“惡法”，采取完全的客觀歸責(zé)，顯然不具有合理性，會(huì)使得不具備可譴責(zé)性的行為也受處罰。

從根本上來(lái)說(shuō)，這會(huì)回溯至行政處罰的責(zé)任立場(chǎng)問(wèn)題上來(lái)。我國(guó)新修訂的《行政處罰法》于其第33條第2、3款明確規(guī)定，倘若當(dāng)事人有證據(jù)證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰，由行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育。該條款彌補(bǔ)了此前《行政處罰法》的闕漏，反駁了只要當(dāng)事人實(shí)施了違反行政管理法律法規(guī)的行為，行政機(jī)關(guān)就可以予以處罰的觀點(diǎn)?；诖?，我國(guó)已從實(shí)體法規(guī)范上明確將“主觀過(guò)錯(cuò)”作為違法行為的構(gòu)成要件。同時(shí)，在我國(guó)行政處罰的理論與實(shí)務(wù)中，源自于刑法學(xué)上的禁止錯(cuò)誤理論得到了廣泛的認(rèn)可。禁止錯(cuò)誤指的是行為人對(duì)所為行為有所認(rèn)識(shí)，但并未能認(rèn)識(shí)到所實(shí)施的行為是法律所禁止的。一般認(rèn)為，只有對(duì)事實(shí)沒(méi)有認(rèn)識(shí)或者認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤的構(gòu)成要件錯(cuò)誤才能夠阻卻責(zé)任的成立，單純的禁止錯(cuò)誤是不影響行政處罰行為成立的。這是因?yàn)?，?gòu)成要件錯(cuò)誤阻卻了責(zé)任要件中的“故意”或“過(guò)失”，而行為人只有主觀上存在過(guò)錯(cuò)才能歸責(zé)，相反，對(duì)法律的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤是獨(dú)立于過(guò)錯(cuò)之外的參考因素，并不會(huì)阻卻行政違法的構(gòu)成。

然而，當(dāng)這一問(wèn)題從刑法學(xué)移至行政法學(xué)時(shí)，適用的環(huán)境實(shí)際上發(fā)生了微妙的變化。具體而言，行政法被認(rèn)為是理性建構(gòu)的，而非經(jīng)驗(yàn)主義的。行政處罰常常是變動(dòng)的、政策性的，與具有較強(qiáng)反倫理色彩的傳統(tǒng)違法行為相比，行政處罰可能會(huì)存在行政相對(duì)人全然不知所為行為具有法益侵害性的問(wèn)題，這時(shí)候要求行為人承擔(dān)責(zé)任，會(huì)違背責(zé)任主義尊重意志自由的民主立場(chǎng)，使有責(zé)性的獨(dú)立評(píng)價(jià)功能被掏空，最終要求行政相對(duì)人在主觀上不存在過(guò)錯(cuò)的情況下也被歸責(zé)。舉例而言，即使殺人放火并未由實(shí)體法進(jìn)行規(guī)定，多數(shù)人也能認(rèn)識(shí)到不應(yīng)殺人放火，但對(duì)于某一路段通過(guò)時(shí)速的限制，卻并不當(dāng)然為多數(shù)人所知悉。尤其是當(dāng)這一問(wèn)題不再暴露于寥寥個(gè)案，而是牽動(dòng)廣泛的行政相對(duì)人時(shí)，更需要反思作為維持公共秩序的技術(shù)性政策，它存在相對(duì)人難以獲知、難以明確的可能性，即當(dāng)規(guī)則不隱含能夠被上升為價(jià)值或倫理的內(nèi)容，而只是一種純粹的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，它并不當(dāng)然地為每一個(gè)人所知。

2.“權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一”的視角

不同社會(huì)時(shí)期形成了不同的權(quán)利義務(wù)觀念。前資本主義社會(huì)的義務(wù)本位觀是奴隸主、封建地主階級(jí)為了維護(hù)自身政權(quán)和利益而塑造的，這種義務(wù)主義觀壓抑人的自由，重視整體，忽略個(gè)人，單方面強(qiáng)調(diào)人們應(yīng)當(dāng)盡責(zé)而不追求享受。與之相反，資產(chǎn)階級(jí)革命高舉權(quán)利主義的價(jià)值觀，重視自我實(shí)現(xiàn)、自我意識(shí)，但一定程度上又忽視了社會(huì)責(zé)任，導(dǎo)致兩極分化等問(wèn)題。我國(guó)憲法規(guī)定了權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一的原則，一方面規(guī)定公民享受的各項(xiàng)權(quán)利，一方面也對(duì)義務(wù)進(jìn)行設(shè)計(jì)，在保護(hù)公民權(quán)利的同時(shí)，注意到公共利益。換言之，權(quán)利與義務(wù)在結(jié)構(gòu)上是一體兩面的，數(shù)量上是對(duì)等的，功能上是互補(bǔ)的，是互相依存著而存在著?，F(xiàn)實(shí)中，對(duì)任何一方的忽視或偏重都可能會(huì)導(dǎo)致價(jià)值關(guān)系的傾斜。實(shí)際上，“全民違法”可能暴露出權(quán)利與義務(wù)的失衡。一方面，可能過(guò)度強(qiáng)調(diào)義務(wù)，法律不再定位于“劃定底線”，而使得廣泛的行政相對(duì)人被科以嚴(yán)格的義務(wù)；另一方面，也可能是懲罰力度不足，未能通過(guò)行政處罰達(dá)成權(quán)利與義務(wù)的協(xié)調(diào)。

同時(shí)，權(quán)利與義務(wù)是相對(duì)應(yīng)而存在的，行為人履行義務(wù)要與其可能增加的機(jī)會(huì)相平衡?！叭襁`法”的出現(xiàn)可能意味著這一平衡已經(jīng)不復(fù)存在。舉例而言，限速的交通法規(guī)限制了“我”開車達(dá)一定時(shí)速的自由，但在另一場(chǎng)景下，又增加了“我”步行時(shí)安全通過(guò)的機(jī)會(huì)。換言之，當(dāng)步行時(shí)安全通過(guò)的好處與限速帶來(lái)的壞處相適配時(shí)，這一規(guī)定是符合權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則的。盡管這種權(quán)利不是當(dāng)下“我”隨即享有的，但它也是“我”可能獲得的。然而，當(dāng)出現(xiàn)普遍超速的情況時(shí)，人們就需要思考這樣的問(wèn)題：該路段安全通行可達(dá)到的時(shí)速是否明顯大于交通法規(guī)所要求的時(shí)速，倘若答案為是，“我”獲得的權(quán)利就將顯著小于“我”履行的義務(wù)，權(quán)利與義務(wù)的平衡關(guān)系已被打破。

四、“全民違法”的防范進(jìn)路

如前所述，“全民違法”的產(chǎn)生有內(nèi)外兩重因素，對(duì)其設(shè)定防范與規(guī)制措施也要從兩方面入手。一方面，內(nèi)因是其根本原因，要從根本上防范“全民違法”，需要糾正行政主體規(guī)范目的的錯(cuò)位，完善違法成本評(píng)估工作，達(dá)成社會(huì)秩序管理與保障人權(quán)之間的平衡。另一方面，自動(dòng)化行政是外部環(huán)境，對(duì)自動(dòng)化行政的程序規(guī)制也能夠在一定程度上防范“全民違法”情形的出現(xiàn)。

（一）治本：糾正失衡規(guī)范

只有當(dāng)公眾能夠正確認(rèn)識(shí)和感受到行為獲益量與制裁量的關(guān)系時(shí)，相應(yīng)的違法行為才能夠被制止。就像筆者于本文中已經(jīng)論證的那樣，根除“全民違法”，最關(guān)鍵的就是解決規(guī)范設(shè)定不合理的問(wèn)題，而這一問(wèn)題，又依賴于違法成本評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建。質(zhì)言之，需要構(gòu)建的，并不是標(biāo)準(zhǔn)最嚴(yán)苛、違法率最低的政策，而是使違法引起的社會(huì)損耗降到最低的政策。從根本上說(shuō)，糾正失衡規(guī)范首先在于轉(zhuǎn)變行政理念，需要一改以往認(rèn)為違法行為發(fā)生率越低越好的觀念，轉(zhuǎn)而把違法的發(fā)生率控制在一個(gè)相對(duì)合理的水平。換句話說(shuō)，我們要構(gòu)建的制度，需要平衡行政的多元目的，最終謀求最優(yōu)解。那么，評(píng)估主體是誰(shuí)，評(píng)估內(nèi)容為何，評(píng)估的法律后果如何等，就是我們亟待回答的問(wèn)題。

就評(píng)估主體而言，因它屬于執(zhí)法者的基本責(zé)任，應(yīng)由執(zhí)法者擔(dān)負(fù)起評(píng)估的義務(wù)。新修訂的《行政處罰法》肯定了這一看法，于其第15條明確增加了行政處罰必要性的“定期評(píng)估”制度，主體被確定為“國(guó)務(wù)院部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其有關(guān)部門”。當(dāng)然，基于行政處罰的特殊性，尤其是自動(dòng)化行政的技術(shù)性限制，還可以設(shè)置專門機(jī)關(guān)作為輔助，引入專門機(jī)構(gòu)輔佐處罰標(biāo)準(zhǔn)的合理性檢驗(yàn)。

就評(píng)估內(nèi)容來(lái)說(shuō)，一方面，要構(gòu)建起評(píng)估的理論模型，綜合考慮違法范疇、違法投入量、違法收益量、行為侵害量、制裁承受量和社會(huì)反應(yīng)等要素，試圖以科學(xué)、民主的方式來(lái)制定遏制違法行為的最優(yōu)政策；另一方面，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，應(yīng)當(dāng)充分利用實(shí)例和數(shù)據(jù)，以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分析懲罰的設(shè)置是否合理，懲罰的嚴(yán)厲程度是否與社會(huì)危害性相適配。例如，筆者于本文中提到的廣東佛山高速“天價(jià)罰款”事件，當(dāng)后臺(tái)數(shù)據(jù)顯示每3分鐘就有逾27人違法時(shí)，就應(yīng)及時(shí)監(jiān)控并反思標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的合理性。同時(shí)，違法成本評(píng)估的過(guò)程需要引入專家論證、舉行聽(tīng)證會(huì)和論證會(huì)、聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)等。

針對(duì)評(píng)估的法律后果，應(yīng)明確將違法成本評(píng)估規(guī)定為必備的法律環(huán)節(jié)，未進(jìn)行或法律評(píng)估有缺陷的，應(yīng)認(rèn)定為存在行政瑕疵。要注意的是，違法成本評(píng)估不同于通常所指的立法評(píng)估，立法評(píng)估側(cè)重于考察立法的合法性、合理性、可操作性、規(guī)范性和績(jī)效性等，是更為抽象和宏觀的評(píng)估體系，其中立法必要性、利益調(diào)整與平衡等指標(biāo)則與我們所說(shuō)的違法成本評(píng)估有一定的接近性。值得注意的是，《行政處罰法》規(guī)定的“定期評(píng)估”制度還停留于非常初步的階段，該條規(guī)定的“定期評(píng)估”，針對(duì)的是已經(jīng)設(shè)立的行政處罰，不完全等同于本文中的違法成本評(píng)估，后者主要作用于行政處罰的成立階段。同時(shí)，該條規(guī)定雖然明確了評(píng)估的主體，但對(duì)于評(píng)估的期限（僅規(guī)定為“定期”）、評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估的效力等重要內(nèi)容仍然缺乏安排，留待理論與實(shí)踐的進(jìn)一步填充。

然而，人們不能僅寄期望于行政主體本身糾錯(cuò)，因?yàn)樵谶@種“主動(dòng)”和“自覺(jué)”的糾錯(cuò)機(jī)制下，行政主體會(huì)在一定程度上陷入“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員、又當(dāng)裁判員”的怪圈，違法成本評(píng)估可能流于形式。為了保證制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)、保障公民權(quán)利，引入外部監(jiān)督機(jī)制是必要的。尤其是在《行政處罰法》修訂后，行政處罰的設(shè)定與規(guī)定發(fā)生了一定的變化下，這一要求變得更為迫切。具體來(lái)說(shuō)，設(shè)定指的是創(chuàng)設(shè)，指創(chuàng)制先前從未規(guī)定過(guò)的內(nèi)容，規(guī)定則指的是在上位法已經(jīng)設(shè)定的行政處罰的范圍內(nèi)進(jìn)行具體規(guī)定。本次修法，關(guān)于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的行政處罰“規(guī)定權(quán)”，并未發(fā)生明顯變化，但是，修訂后的《行政處罰法》為行政法規(guī)、地方性法規(guī)增加了補(bǔ)充設(shè)定權(quán)，擴(kuò)大了地方性法規(guī)等的設(shè)定權(quán)限，同時(shí)，還將行政處罰的實(shí)施權(quán)向基層進(jìn)一步延伸。這樣一來(lái)，地方治理的靈活性被大大釋放，但同時(shí)也可能滋生“濫設(shè)”和“亂設(shè)”行政處罰的問(wèn)題。《行政處罰法》為此還規(guī)定，行政法規(guī)和地方性法規(guī)擬設(shè)定行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)等方式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，并向制定機(jī)關(guān)作出書面說(shuō)明，地方性法規(guī)在報(bào)送備案時(shí)，還應(yīng)當(dāng)說(shuō)明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況。鑒于此，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)充分進(jìn)行法規(guī)備案審查，對(duì)相關(guān)規(guī)范展開合法性、適當(dāng)性等多層次的審查，牢牢把住規(guī)范內(nèi)容的合理性、妥當(dāng)性。

綜上所述，要解開“全民違法”的困局，最根本的辦法是從源頭上糾偏，制定過(guò)罰相當(dāng)、合比例性、體現(xiàn)人民意志及符合權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則的規(guī)范，實(shí)現(xiàn)行政多元目標(biāo)之間的有機(jī)統(tǒng)一。在信息技術(shù)快速發(fā)展的大數(shù)據(jù)時(shí)代，這一問(wèn)題的解決迎來(lái)了新的契機(jī)。

（二）輔助：完善正當(dāng)程序

盡管筆者主張肅清和評(píng)估整理不合理的法規(guī)范，但在相關(guān)規(guī)范得到廢除和修改之前，從執(zhí)法層面加以完善，也能一定程度上消解“全民違法”的狀況，尤其是在自動(dòng)化行政得到普及的當(dāng)下，這一舉措具有重要意義。

如前所述，自動(dòng)化行政的推廣在提高行政效率的同時(shí)，對(duì)行政公平構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)。技術(shù)與公權(quán)力的相互耦合，會(huì)在無(wú)形之中成為公權(quán)力擴(kuò)張的推手，暗含著侵蝕公民基本權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)。姑且不談自動(dòng)化行政下數(shù)字人格、算法黑箱等引起的糾紛，僅僅是作為輔助化手段的初級(jí)自動(dòng)化行政，也產(chǎn)生了行政相對(duì)人陳述、申辯被壓縮，證據(jù)認(rèn)定流于形式等問(wèn)題。

新修訂的《行政處罰法》顯然也注意到了自動(dòng)化行政引起的這些問(wèn)題，試圖從多個(gè)角度保障當(dāng)事人的程序性權(quán)利。就設(shè)備設(shè)置來(lái)說(shuō)，《行政處罰法》明確要求設(shè)備經(jīng)過(guò)法制和技術(shù)的雙重審核，要符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯并向社會(huì)公眾公布地點(diǎn)；就電子證據(jù)來(lái)說(shuō)，《行政處罰法》要求電子證據(jù)必須是真實(shí)、清晰、完整、準(zhǔn)確、公開、合法的，還需經(jīng)過(guò)相關(guān)部門的審核；就陳述、申辯權(quán)來(lái)說(shuō)，《行政處罰法》明確要求不得限制或者變相限制當(dāng)事人的陳述申辯權(quán)，還要利用信息化手段為相對(duì)人提供便利。這些規(guī)定，是對(duì)以往《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》等規(guī)范的發(fā)展與延伸。然而，《行政處罰法》仍然留下了這樣的問(wèn)題：其一，如何確保設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，即審核主體是誰(shuí)，檢驗(yàn)時(shí)間、檢驗(yàn)精度和檢驗(yàn)效力如何，都有待進(jìn)一步明確；其二，具體應(yīng)如何防止限制或變相限制當(dāng)事人陳述、申辯等權(quán)利的情形出現(xiàn)；其三，如何利用信息手段為當(dāng)事人提供便利，如何在查詢、舉證、繳費(fèi)各個(gè)階段保障當(dāng)事人的權(quán)利。

就第一個(gè)問(wèn)題來(lái)說(shuō)，審核的主體主要是相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)，與此同時(shí)，基于自動(dòng)化行政所具有的專業(yè)性，行政機(jī)關(guān)可以引入專門機(jī)構(gòu)、第三方機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)助審核、檢驗(yàn)，但責(zé)任承擔(dān)對(duì)外仍應(yīng)是行政主體，以保證當(dāng)事人追責(zé)有門。至于第二個(gè)問(wèn)題，除充分保障當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)允許相對(duì)人提出質(zhì)疑并對(duì)當(dāng)事人的質(zhì)疑一一作出回應(yīng)。在自動(dòng)化行政下，行政機(jī)關(guān)說(shuō)明理由的義務(wù)也應(yīng)順應(yīng)而有所轉(zhuǎn)變，需要部分拓展或改變說(shuō)明理由的范圍。在必要時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以在專業(yè)人士的輔助下審查算法并出具專業(yè)意見(jiàn)，這符合技術(shù)性正當(dāng)程序的要求，是正當(dāng)程序在新時(shí)代所萌生的新要求。與之相似，定期、階段性的設(shè)備設(shè)置審查也需要符合法制和技術(shù)兩方面的要求。針對(duì)第三個(gè)問(wèn)題，相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從便民的原則出發(fā)，完善現(xiàn)有網(wǎng)站，使相對(duì)人能夠通過(guò)網(wǎng)絡(luò)隨時(shí)隨地核對(duì)被采集、記錄的涉嫌違法信息，形式可不限于照片、視頻。行政機(jī)關(guān)還應(yīng)向當(dāng)事人送達(dá)具有可訴性的行政處罰決定書，便于當(dāng)事人進(jìn)行后續(xù)權(quán)利救濟(jì)。同時(shí)，可以開設(shè)網(wǎng)絡(luò)專線，便利當(dāng)事人通過(guò)網(wǎng)絡(luò)陳述、申辯，這能夠在一定程度上彌補(bǔ)管轄機(jī)關(guān)僅為違法行為發(fā)生地行政機(jī)關(guān)引起的不便。就電子證據(jù)而言，其仍然應(yīng)符合證據(jù)“查證屬實(shí)”的要求，當(dāng)事人對(duì)證據(jù)提出異議時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格貫徹“疑違從無(wú)”的原則，不能要求當(dāng)事人承擔(dān)證明自己沒(méi)有違法的舉證責(zé)任。否則，在道路交通管理領(lǐng)域，車輛被“套牌”或誤判等情形下，當(dāng)事人自證清白是非常困難的。

綜上所述，在規(guī)范存在瑕疵時(shí)，程序仍能一定程度上挽救“公正”，在行政法領(lǐng)域，程序絕不是一件次要的事情。遏制“全民違法”，治根在于治“法”，但與此同時(shí)，規(guī)范法的實(shí)施過(guò)程，也能夠最大程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利的救濟(jì)。舉例而言，充分聽(tīng)取行政當(dāng)事人的陳述、申辯，有利于行政主體展開行政裁量，也更方便行政主體察覺(jué)到規(guī)范的不合理之處。再如，行政主體承擔(dān)起違法行為的復(fù)核職責(zé)、設(shè)備設(shè)置的審核職責(zé)，有利于其實(shí)現(xiàn)自我糾錯(cuò)、自我改善。

五、余論

值得注意的是，因?yàn)闆](méi)有足夠多的公開數(shù)據(jù)以便研究者分析行政處罰的覆蓋面與合理性，筆者于本文中貿(mào)然地將“全民違法”這一需要被證成的論斷作為本文討論的前提。事實(shí)上，在大數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上研究這一問(wèn)題將會(huì)是大有裨益的。例如，筆者于本文中已提及，“全民違法”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因并不限于談到的“不合理的規(guī)則”，亦包括合理規(guī)則的“過(guò)渡階段”。然而，囿于實(shí)證研究的不足，筆者難以對(duì)兩者進(jìn)行明確區(qū)分。另外，“全民違法”的背后還有這樣一個(gè)疑問(wèn)有待解答——究竟是法律塑造道德，還是道德塑造法律，即提高法律的標(biāo)準(zhǔn)能否有效塑造道德。這一問(wèn)題幾乎是一個(gè)困擾古今中外的難題，其在不同時(shí)空又往往呈現(xiàn)出完全不同的面向。就西歐來(lái)說(shuō)，法律誕生于國(guó)家與社會(huì)兩分時(shí)，是凌駕于社會(huì)之上的力量，根植于“階級(jí)”分化之中，西歐的統(tǒng)治方式可以被總結(jié)為“法—人—法”。在傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)中，“階層”才是法運(yùn)作的空間，傳統(tǒng)的統(tǒng)治方式是“人—法—人”。中國(guó)幾乎不存在“自然法”這樣的先定法概念，而是將法律視作一個(gè)經(jīng)驗(yàn)性的東西，在道德和倫常的作用縫隙中權(quán)衡利害。很多時(shí)候，法律是統(tǒng)治者維系統(tǒng)治而設(shè)計(jì)的規(guī)則，同時(shí)，為了增強(qiáng)規(guī)則的可接受性，法律常與道德、倫常相捆綁。傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)，一直致力于道德法律化與法律的道德化，那么在中國(guó)特定的文化背景下，道德與法律的關(guān)系究竟是怎樣的關(guān)系，這一重要命題關(guān)系到法律規(guī)則的產(chǎn)生、法治文化的建設(shè)，甚至關(guān)系到法律信仰的塑造。習(xí)近平總書記在中共中央政治局就我國(guó)歷史上的法治和德治進(jìn)行第三十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中指出：“法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律，法律有效實(shí)施有賴于道德支持，道德踐行也離不開法律約束，法治與德治不可分離、不可偏廢。”這一講話豐富了馬克思主義關(guān)于法律與道德的認(rèn)識(shí)，揭示了法律與道德的深刻關(guān)系。當(dāng)“法律與道德究竟該如何塑造規(guī)則”這一問(wèn)題進(jìn)入現(xiàn)實(shí)情境時(shí)，往往會(huì)顯得復(fù)雜而棘手，解答這一問(wèn)題，還需要更豐富的理論與實(shí)踐素材。

《名家看法》專題統(tǒng)籌：秦前松。

編輯：海洋