2021-12-27 10:22:19

作者簡(jiǎn)介

秦前紅，男，湖北仙桃人，武漢大學(xué)法學(xué)院教授。

李世豪，男，湖北黃岡人，武漢大學(xué)行政檢察研究中心助理研究員。

本文來(lái)源:《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，全文版本已由中國(guó)知網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)首發(fā)。

 

“改革是中國(guó)的第二次革命”。作為中國(guó)特色社會(huì)主義的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)是善于自我革命的政黨。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“新時(shí)代全面深化改革決心不能動(dòng)搖、勇氣不能減弱”。深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的舉動(dòng)表明了執(zhí)政黨將改革進(jìn)行到底的魄力。黨的十九大的召開拉開了新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革的大幕。在“改革憲法”的邏輯下，作為深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的一部分，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革在合署辦公的實(shí)踐中“摸著石頭過(guò)河”。盡管紀(jì)監(jiān)合署并非此次改革首創(chuàng)，但執(zhí)政黨在指明“最大威脅就是腐敗”的前提下，重新配置出專門執(zhí)掌監(jiān)督職能的機(jī)關(guān)，這在我國(guó)歷史上也較為罕見(jiàn)。在“政黨主治”的法實(shí)證主義背景下，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革不僅作為黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的“試驗(yàn)田”關(guān)涉著階段性黨政關(guān)系的塑造，而且昭示著在政治決斷與憲法規(guī)范的二元張力下中國(guó)憲制的走向。

自監(jiān)察體制改革以降，關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察組織層面的學(xué)術(shù)研究成果頗豐，既有從“監(jiān)察體制改革”、“國(guó)家監(jiān)察”角度研討監(jiān)委的權(quán)力配置、監(jiān)委同其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系等問(wèn)題，也有從“合署辦公”角度探尋黨政合署（包括紀(jì)監(jiān)合署）的問(wèn)題與路徑，但“紀(jì)委監(jiān)委之間的融合關(guān)系”這一議題卻很少被直接提及?！凹o(jì)監(jiān)互融”是指在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革背景下，黨的紀(jì)律委員會(huì)與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在合署辦公的基礎(chǔ)上，在價(jià)值追求、組織結(jié)構(gòu)、職能安排、人員配置等層面上不斷融合的過(guò)程。本文認(rèn)為，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)之間關(guān)系的研究包括但不限于以下三點(diǎn)：（1）學(xué)科視野單一而缺乏法學(xué)關(guān)照，既有研究要么是從黨史黨建學(xué)、馬克思主義哲學(xué)角度研究紀(jì)檢機(jī)關(guān)，要么是從法學(xué)角度研究監(jiān)察機(jī)關(guān)，但從交叉學(xué)科角度對(duì)于紀(jì)監(jiān)互融現(xiàn)象的研究不足；（2）沒(méi)有將黨政合署與紀(jì)監(jiān)互融區(qū)別開來(lái)，紀(jì)監(jiān)互融不同于一般的黨政合署，其以合署辦公為基礎(chǔ)，卻是黨政合署的最新發(fā)展樣態(tài)，黨政機(jī)關(guān)的融合程度遠(yuǎn)非一般的合署辦公可同日而語(yǔ)矣；（3）缺乏對(duì)立統(tǒng)一、辯證否定與歷史發(fā)展的視角。本文嘗試在界定并闡明紀(jì)監(jiān)互融的內(nèi)涵和特征后，探析紀(jì)監(jiān)互融的可能性與挑戰(zhàn)，進(jìn)而討論紀(jì)監(jiān)互融的限度。

一 紀(jì)監(jiān)互融的概念界定與法理闡釋

（一）紀(jì)監(jiān)互融的界定與闡釋

回溯紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的歷程，可以發(fā)現(xiàn)，紀(jì)監(jiān)互融現(xiàn)象是在作為“中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心”的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的幾輪大刀闊斧的改革后產(chǎn)生的。2018年憲法新修后，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”被寫入憲法，監(jiān)委的設(shè)立使得作為政治原則的“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一”走向法權(quán)結(jié)構(gòu)化，紀(jì)委監(jiān)委的合署辦公昭示著“八二憲法”原有體制的重塑。在此全新法權(quán)結(jié)構(gòu)下，黨政關(guān)系呈現(xiàn)出愈加緊密的發(fā)展態(tài)勢(shì)，即大密度黨政合署合并。不同于大部門式的黨政合署，紀(jì)監(jiān)合署屬于黨的十九大周期內(nèi)圍繞職能相近的“黨的工作機(jī)關(guān)”和“國(guó)家機(jī)關(guān)”之間的合署。

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的合署辦公是紀(jì)監(jiān)互融的現(xiàn)實(shí)前提?！凹o(jì)監(jiān)互融”的基本點(diǎn)是在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在價(jià)值追求、組織結(jié)構(gòu)、職能安排、人員配置的互融狀態(tài)中達(dá)到最佳治理功能發(fā)揮，二者從黨內(nèi)法治和國(guó)家法治層面共同加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約與限制，以達(dá)監(jiān)督權(quán)全覆蓋的目的。“互相融合”的內(nèi)涵在于規(guī)范層面和政法實(shí)踐的內(nèi)外和諧。所謂內(nèi)部和諧是指《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨的監(jiān)督保障法規(guī)和《監(jiān)察法》等國(guó)家法律的內(nèi)容結(jié)構(gòu)合理；而外部和諧是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下二者一體推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察反腐敗機(jī)制的順暢運(yùn)作。紀(jì)監(jiān)互融是個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的事實(shí)過(guò)程，具有一定的限度，融合的最終歸宿不是黨政合一、紀(jì)監(jiān)同體。

對(duì)于如何闡釋紀(jì)委與監(jiān)委之間的融合關(guān)系這個(gè)問(wèn)題，不妨借用“系統(tǒng)論憲法學(xué)”的研究范式。在社會(huì)功能分化視角下，憲法作為法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)的“結(jié)構(gòu)耦合”，保證著法律系統(tǒng)和政治系統(tǒng)的界分和藕連。在政治系統(tǒng)中，又存在著狹義政治、行政、公眾等子系統(tǒng)。執(zhí)政黨屬于狹義政治系統(tǒng)，負(fù)責(zé)政治合法性的生產(chǎn)，將公眾意見(jiàn)轉(zhuǎn)化為政治決策。行政系統(tǒng)則由包括監(jiān)察機(jī)關(guān)在內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)組成，負(fù)責(zé)將政治決策法治化而約束公眾，黨政關(guān)系的運(yùn)作邏輯實(shí)際是各政治子系統(tǒng)間認(rèn)知開放與權(quán)力循環(huán)。黨的紀(jì)律委員會(huì)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)分屬于政治系統(tǒng)中的政治子系統(tǒng)和行政系統(tǒng)。紀(jì)監(jiān)互融可以理解為政治系統(tǒng)在反腐敗治理領(lǐng)域的整體化表達(dá)，這也是紀(jì)委和監(jiān)委分工的前提。而“紀(jì)監(jiān)分工”是政治系統(tǒng)內(nèi)部狹義政治系統(tǒng)（紀(jì)委）和行政系統(tǒng)（國(guó)家監(jiān)委）的再分化。在合署辦公中，紀(jì)委作為狹義政治系統(tǒng)中執(zhí)政黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，只能以環(huán)境因素的身份將政黨意志傳遞給行政系統(tǒng)中的監(jiān)察機(jī)關(guān)，而行政系統(tǒng)需確保自身的封閉的同時(shí)，能夠?qū)⒃摥h(huán)境信息法治化。在作為“結(jié)構(gòu)耦合”的憲法的框架下，政治系統(tǒng)中“互融”的紀(jì)委和監(jiān)委可以“共振”而作出“監(jiān)督”的政治決策，該決策經(jīng)過(guò)與法律系統(tǒng)的再次“共振”就可以轉(zhuǎn)化為法律運(yùn)行。

（二）紀(jì)監(jiān)互融的特征

1.價(jià)值追求的統(tǒng)一性

紀(jì)監(jiān)互融實(shí)現(xiàn)的根本在于紀(jì)委和監(jiān)委價(jià)值追求上的統(tǒng)一。紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的內(nèi)生動(dòng)力是全面深化改革的迫切需要，這種需要反應(yīng)到紀(jì)監(jiān)互融的價(jià)值層面呈現(xiàn)出三個(gè)重要表征，即加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。首先，紀(jì)監(jiān)互融的根本價(jià)值追求在于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這就需要鞏固黨在反腐敗治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位的同時(shí)，改善黨對(duì)反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)方式。其次，這種領(lǐng)導(dǎo)方式的改善又體現(xiàn)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系的完善中，執(zhí)政黨意在將紀(jì)監(jiān)互融作為一個(gè)政治意志的樞紐，表達(dá)其整合黨和國(guó)家監(jiān)督權(quán)、反腐倡廉的迫切需要?！半p劍合璧”后的紀(jì)檢監(jiān)察，可以形成反腐閉環(huán)效應(yīng)，推動(dòng)黨和國(guó)家監(jiān)督體系中各類監(jiān)督的有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，為我國(guó)的反腐敗斗爭(zhēng)從“形成壓倒性態(tài)勢(shì)”到“取得壓倒性勝利”作出關(guān)鍵貢獻(xiàn)。最后，在紀(jì)監(jiān)互融的狀態(tài)下，黨政機(jī)關(guān)合理的組織形式是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的前提和基礎(chǔ)，這就需要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治理是一種偏重于工具性的政治行為，“治理改革是政治改革的重要內(nèi)容”。紀(jì)監(jiān)互融作為黨政體制改革的一種，意在通過(guò)社會(huì)主義法治思維方式理順黨政關(guān)系及其組織內(nèi)在結(jié)構(gòu)。紀(jì)監(jiān)互融的舉措不僅是提高反腐敗治理能力的題中應(yīng)有之義，也是反腐倡廉領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革。

2.組織結(jié)構(gòu)的復(fù)合性

“兩委”在組織結(jié)構(gòu)上的復(fù)合性是紀(jì)監(jiān)互融的重要基礎(chǔ)。首先，紀(jì)監(jiān)互融的實(shí)質(zhì)基礎(chǔ)是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的合署辦公。在合署辦公的過(guò)程中，紀(jì)委和監(jiān)委不僅可以共同或各自的名義對(duì)外開展工作，而且能在黨政機(jī)構(gòu)的序列中保留各自名稱。在機(jī)關(guān)黨委、辦公廳(室)、干部人事、后勤機(jī)構(gòu)等非辦案部門的組建上，“兩委”也實(shí)現(xiàn)了共同設(shè)置。值得注意的一點(diǎn)是，監(jiān)委中并沒(méi)有設(shè)置黨組，這是因?yàn)樵诩o(jì)監(jiān)合署的背景下，監(jiān)委“本質(zhì)上就是黨的工作機(jī)構(gòu)”，所以監(jiān)委的機(jī)構(gòu)實(shí)體、人員編制一般列入紀(jì)委機(jī)構(gòu)中，不再單獨(dú)占用編制。其次，在職能部門設(shè)置上，合署辦公后的紀(jì)委與監(jiān)委同樣實(shí)現(xiàn)了復(fù)合設(shè)置，以“審查調(diào)查部（室）”為例，該部（室）的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法行為是同步進(jìn)行的，既負(fù)責(zé)黨紀(jì)審查，又負(fù)責(zé)監(jiān)察調(diào)查。再次，從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來(lái)看，無(wú)論是紀(jì)委還是監(jiān)委都奉行民主集中制的組織原則，民主集中制是黨的根本組織原則，也是國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織原則，組織原則的同步運(yùn)用也體現(xiàn)了紀(jì)監(jiān)互融在組織結(jié)構(gòu)上的復(fù)合性。

3.職能安排的協(xié)同性

紀(jì)監(jiān)互融在職能安排上的突出特征是紀(jì)監(jiān)協(xié)同，即紀(jì)委和監(jiān)委都具有規(guī)范授予的、彼此獨(dú)立的職能，這兩種職能不僅高度協(xié)同，且具有疊加或互補(bǔ)效果。具體來(lái)說(shuō)，紀(jì)委的職能主要聚焦在監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)方面，而監(jiān)委的三項(xiàng)主要職能是監(jiān)督、調(diào)查、處置。“兩委”在監(jiān)督職責(zé)、辦案流程、處置結(jié)果等方面的對(duì)應(yīng)性是紀(jì)監(jiān)互融的重要基礎(chǔ)。在監(jiān)督職責(zé)上，紀(jì)委與監(jiān)委履職的聚焦點(diǎn)都是“監(jiān)督”，二者在監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守上的目標(biāo)吻合；在辦案流程上，紀(jì)委和監(jiān)委基本是在一個(gè)程序框架內(nèi)進(jìn)行線索處置、初步核查、立案審查調(diào)查等步驟；在處置結(jié)果上，合署狀態(tài)下的紀(jì)委監(jiān)委實(shí)現(xiàn)了違紀(jì)、職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的連貫處理，促進(jìn)了黨紀(jì)處分、政務(wù)處分以及刑事處分的銜接，實(shí)現(xiàn)了反腐敗效能的擢升；最終，在互融狀態(tài)下，紀(jì)委和監(jiān)委通過(guò)職能上的高度協(xié)同，既實(shí)現(xiàn)了程序?qū)用媛毮苈男械膮f(xié)調(diào)貫通，又實(shí)現(xiàn)了實(shí)體功能與結(jié)果上的互相彌合。

4.人員配置的兼容性

紀(jì)監(jiān)互融在人員配置上體現(xiàn)出了兼容的特征。這種兼容特征首先表現(xiàn)在“兩委”的領(lǐng)導(dǎo)層面上，在中央一級(jí)，出于政治考量，中紀(jì)委書記除作為中央政治局常委外，并未兼任其他職務(wù)，而是由中紀(jì)委副書記兼任國(guó)家監(jiān)委主任。在省、市、縣三級(jí)，“兩委”都實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)層面的兼任，不僅紀(jì)委書記身兼監(jiān)委主任職位，而且紀(jì)委副書記兼任了監(jiān)委副主任職位。此外，紀(jì)委常委和監(jiān)委委員也存在不完全交叉兼職的情況，這是貫徹紀(jì)委與監(jiān)委“兩塊牌子、一套人馬”重要人事安排的體現(xiàn)。其次，在監(jiān)委的組建過(guò)程中，新監(jiān)委的成員除來(lái)自檢察院原反貪反瀆部門轉(zhuǎn)隸外，部分紀(jì)委的工作人員同樣也加入了監(jiān)察機(jī)關(guān)的隊(duì)伍。最后，合署辦公后的紀(jì)委和監(jiān)委在監(jiān)督檢查、審查調(diào)查等職能部門中的人員一般都具有雙重身份，既是紀(jì)檢干部隊(duì)伍中的一員，同時(shí)又具有監(jiān)察人員的身份，并未因紀(jì)檢業(yè)務(wù)和監(jiān)察業(yè)務(wù)的不同而有所區(qū)分。

二 紀(jì)監(jiān)互融的可能

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)為紀(jì)監(jiān)互融提供了政治前提

現(xiàn)行憲法中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范是一個(gè)相對(duì)完備的體系。憲法序言用相當(dāng)篇幅描繪了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的成就，正如彭真所言：“在‘序言’中不是寫主張，而是寫歷史事實(shí)。歷史證明，沒(méi)有共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)……就不能取得新民主主義革命和社會(huì)主義革命的勝利?！敝T多歷史性成就的取得證成了黨領(lǐng)導(dǎo)的正當(dāng)性。為“在全體人民中強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)，有效把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家工作全過(guò)程和各方面，確保黨和國(guó)家事業(yè)始終沿著正確方向前進(jìn)”，2018年憲法修正案將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法總綱，給包括紀(jì)監(jiān)互融在內(nèi)的黨政改革提供了憲制基礎(chǔ)。

中國(guó)共產(chǎn)黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本屬性是政治性。紀(jì)監(jiān)互融是執(zhí)政黨政治意志在反腐敗治理領(lǐng)域的貫徹實(shí)施，并通過(guò)改革向國(guó)家監(jiān)察領(lǐng)域輸送這種意志的過(guò)程。紀(jì)委是中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是紀(jì)委的使命與天職。黨和國(guó)家的正式文件中多次強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)是“政治機(jī)關(guān)”，這意味著監(jiān)委的政治屬性是第一屬性。黨的領(lǐng)導(dǎo)賦予了紀(jì)監(jiān)互融的政治正當(dāng)性的前提，紀(jì)監(jiān)互融的展開有賴于黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)，紀(jì)監(jiān)互融也是黨的領(lǐng)導(dǎo)在反腐敗治理領(lǐng)域的落實(shí)。需要強(qiáng)調(diào)的是，黨的領(lǐng)導(dǎo)不是一種“逆功能分化”，在紀(jì)監(jiān)互融中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)并不意味著黨的大包大攬，也不意味著紀(jì)委的越俎代庖，而是通過(guò)黨在組織形式、職能定位、決策程序等方面對(duì)紀(jì)委和監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，讓紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)更好地服務(wù)于治國(guó)理政事業(yè)。

（二）紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)的二元屬性為紀(jì)監(jiān)互融提供了理論證成

紀(jì)監(jiān)互融還需要回應(yīng)融合后紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力性質(zhì)問(wèn)題。對(duì)于監(jiān)委職權(quán)的性質(zhì)，一般有監(jiān)察屬性說(shuō)、行政屬性說(shuō)、政治屬性說(shuō)三種觀點(diǎn)。單從規(guī)范主義視角來(lái)看，根據(jù)《憲法》、《監(jiān)察法》文本，將監(jiān)委的權(quán)力稱為監(jiān)察權(quán)未嘗不可。也有學(xué)者在傳統(tǒng)權(quán)力三分的框架下指出，監(jiān)委權(quán)力來(lái)自于原行政監(jiān)察和檢察院的反貪反瀆、預(yù)防職務(wù)犯罪部門，所以監(jiān)委權(quán)力屬于行政權(quán)。然而，以主體為衡量的權(quán)力三分理論難以充分詮釋我國(guó)憲制，況且職權(quán)的定性與具體活動(dòng)屬性也不是恰如其分。雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)浸染了行政屬性，但介于其在互融過(guò)程中與政黨執(zhí)紀(jì)職能的整合，并不能以單一行政權(quán)概括之。而考慮到紀(jì)監(jiān)合署的現(xiàn)實(shí)，以及各級(jí)黨委對(duì)重大案件的立案調(diào)查審批權(quán)的實(shí)際存在，政治機(jī)關(guān)的稱謂看似可行。但是，關(guān)于黨的各級(jí)紀(jì)委的相關(guān)規(guī)定并不屬于國(guó)家法律的范疇。即使是在黨內(nèi)法規(guī)中，黨章和各黨內(nèi)規(guī)范文件中也幾無(wú)將黨的職能部門稱為“政治機(jī)關(guān)”的實(shí)例，紀(jì)委僅能作為黨委下的一個(gè)部門來(lái)負(fù)責(zé)黨員干部的黨紀(jì)監(jiān)察工作。

在紀(jì)監(jiān)互融的背景下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)應(yīng)為“紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)”，該職權(quán)具備紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察的二元屬性。二元屬性融合實(shí)現(xiàn)的原因是紀(jì)監(jiān)合署下黨權(quán)和國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)，以及紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)和國(guó)家監(jiān)督權(quán)運(yùn)行方式上的共通。值得關(guān)注的是，互融后紀(jì)檢屬性對(duì)于監(jiān)察屬性有一定程度的吸納，但這種吸納是有限的。吸納現(xiàn)象產(chǎn)生的原因可歸結(jié)于系統(tǒng)分化下行政系統(tǒng)“中心”的封閉性和“邊緣”的開放性。隸屬于行政系統(tǒng)的監(jiān)委是“自創(chuàng)生”的。在行政系統(tǒng)內(nèi)，監(jiān)委大部分職能位居“中心”，負(fù)責(zé)統(tǒng)一性的生產(chǎn)和封閉性的維護(hù)。但由于改革的強(qiáng)政治性設(shè)計(jì)，行政系統(tǒng)“邊緣”部分的監(jiān)察屬性與狹義政治系統(tǒng)中的紀(jì)檢屬性會(huì)發(fā)生共振，從而被紀(jì)委所吸納。在行政系統(tǒng)內(nèi)，監(jiān)委“中心”與“邊緣”的監(jiān)察屬性相互分離又協(xié)同運(yùn)作，維持著系統(tǒng)的內(nèi)部張力，既促進(jìn)著監(jiān)察職能的獨(dú)立行使，又與紀(jì)檢職能協(xié)調(diào)運(yùn)行。

（三）紀(jì)監(jiān)合署的成功實(shí)驗(yàn)為紀(jì)監(jiān)互融提供了客觀基礎(chǔ)

2016年底，中辦印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，開始了新一輪紀(jì)監(jiān)合署的實(shí)驗(yàn)。三省（市）試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)隨之普及至全國(guó)。2018年2月，廣西大新縣監(jiān)察委員會(huì)正式成立，并與紀(jì)委合署辦公。至此，全國(guó)范圍內(nèi)省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全面建立，隨后國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)也正式掛牌。紀(jì)委和監(jiān)委的合署使得各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)中總共增加了10%的人。中央層面，合署后的紀(jì)委監(jiān)委的紀(jì)檢監(jiān)察室增加到16個(gè)，并且按照職能劃分為“監(jiān)督檢查室”和“審查調(diào)查室”。而在地方層面，各地在合署基礎(chǔ)上也實(shí)現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察職能的分設(shè)。根據(jù)2018年5月的抽樣數(shù)據(jù)，22個(gè)省級(jí)及其所轄的258個(gè)市地級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)全部完成了執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與審查調(diào)查部門的分設(shè)，即便是當(dāng)時(shí)建市不久的三沙市紀(jì)委監(jiān)委，也在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中設(shè)立了執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門。

《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》要求“市縣要加大黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公力度”。級(jí)別相對(duì)較低的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)職能相似度較高，職權(quán)相對(duì)較少，具體工作的執(zhí)行也更為便捷，以基層紀(jì)監(jiān)合署辦公為樣本的實(shí)證研究具有相當(dāng)?shù)拇硇?。萍鄉(xiāng)市紀(jì)委監(jiān)委在合署辦公方面就起到了良好的示范作用，其要求各縣區(qū)監(jiān)委向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出監(jiān)察辦公室，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委合署辦公，并統(tǒng)一設(shè)立信訪接待室、談話室。而在村一級(jí)，萍鄉(xiāng)紀(jì)委監(jiān)委整合了村級(jí)紀(jì)檢委員、監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員等力量，打造了村社廉潔工作平臺(tái)。此外，高校、國(guó)企等非公務(wù)員編制單位中的紀(jì)監(jiān)合署也有相當(dāng)?shù)氖痉蹲饔?。例如，在北京市高校紀(jì)檢監(jiān)察體制的改革中，北京市屬高校的紀(jì)委書記被任命為監(jiān)察專員，市監(jiān)委向高校派出監(jiān)察專員與校紀(jì)委合署辦公。綜上所述，紀(jì)委與監(jiān)委的合署辦公的成功實(shí)驗(yàn)為紀(jì)監(jiān)互融提供了客觀基礎(chǔ)。

（四）憲法、監(jiān)察法和黨內(nèi)法規(guī)等規(guī)范群為紀(jì)監(jiān)互融提供了規(guī)范指引

法律是國(guó)家機(jī)構(gòu)組織運(yùn)行的圭臬。正如古德諾所言：“政府體制的特點(diǎn)不僅是由法律制度決定，同樣也是由法外制度決定的?！蔽覈?guó)執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)對(duì)非黨主體以及黨外事務(wù)產(chǎn)生了事實(shí)上的規(guī)范效力。黨的十八屆四中全會(huì)解決了黨規(guī)與國(guó)法的“規(guī)范雙軌制”的困擾，將黨內(nèi)法規(guī)制度納入了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系范圍。然而，在紀(jì)監(jiān)互融中，無(wú)論是憲法還是各類機(jī)關(guān)的組織法并未直接規(guī)定包括紀(jì)監(jiān)合署在內(nèi)的黨政合署的組織形態(tài)，就連《監(jiān)察法》中也未有“合署”字眼。立法者似乎發(fā)現(xiàn)了這個(gè)漏洞，并在近期出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（下稱《實(shí)施條例》）中作了填補(bǔ)。但不能否認(rèn)的是，當(dāng)前紀(jì)監(jiān)互融的正當(dāng)性主要為紀(jì)檢黨規(guī)和紀(jì)檢監(jiān)察聯(lián)合發(fā)文所供給。

在我國(guó)國(guó)情下，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際上也起著結(jié)構(gòu)耦合的作用。在“系統(tǒng)與環(huán)境”的信息交互中，法律系統(tǒng)對(duì)作為政治系統(tǒng)的“開放閥”的黨內(nèi)法規(guī)保持了認(rèn)知開放，黨政聯(lián)合發(fā)文就是一個(gè)很好的例證。有論者將黨內(nèi)法規(guī)對(duì)紀(jì)監(jiān)合署的功能作了引導(dǎo)、規(guī)范、控制的三重區(qū)分。首先，在反腐敗立法上，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮了“先行先試”作用。2017年《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》的出臺(tái)便對(duì)2018年的監(jiān)察立法起到了先導(dǎo)作用。而《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（下稱《規(guī)則》）又引導(dǎo)著《實(shí)施條例》的制定和出臺(tái)。其次，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于紀(jì)監(jiān)互融有規(guī)范作用，范圍包括三個(gè)方面。（1）主體關(guān)系。《規(guī)則》以“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)”、“紀(jì)委監(jiān)委”等復(fù)合型詞匯取代了試行版本中“紀(jì)檢機(jī)關(guān)”的單一稱謂。在對(duì)《規(guī)則》的梳理中，“監(jiān)察”一詞出現(xiàn)了117次，這其中“紀(jì)檢監(jiān)察”連用的次數(shù)為99次，頻率高達(dá)85%。（2）領(lǐng)導(dǎo)體制?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》為紀(jì)監(jiān)合署辦公提供了原則性規(guī)定，指出其仍為黨委主管。《規(guī)則》則規(guī)定紀(jì)委監(jiān)委匯報(bào)和報(bào)告的事項(xiàng)。（3）程序規(guī)定?！兑?guī)則》對(duì)紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督檢查、線索處置、初核、審查調(diào)查等內(nèi)容以及紀(jì)監(jiān)程序銜接作出了詳細(xì)規(guī)定。值得注意的是，黨政聯(lián)合發(fā)文對(duì)紀(jì)監(jiān)互融的規(guī)范作用也不容忽視。例如，中紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)委聯(lián)合印發(fā)的《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委立案相關(guān)工作程序規(guī)定(試行)》〔下稱《程序規(guī)定（試行）》〕、《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委監(jiān)督檢查審查調(diào)查措施使用規(guī)定(試行)》〔下稱《使用規(guī)定（試行）》〕就對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作中立案、交辦案件、結(jié)案等相關(guān)程序以及其手段措施進(jìn)行了規(guī)范。最后，在控制功能上，紀(jì)檢監(jiān)察干部因黨員身份而受到《規(guī)則》的約束，而在機(jī)關(guān)層面，不僅《規(guī)則》對(duì)紀(jì)委監(jiān)委的執(zhí)法執(zhí)紀(jì)作出了約束，而且《程序規(guī)定（試行）》、《使用規(guī)定（試行）》等紀(jì)委監(jiān)委一同制定的規(guī)范同樣規(guī)制著紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的行為。

三 紀(jì)監(jiān)互融面臨的挑戰(zhàn)

（一）如何維持紀(jì)監(jiān)結(jié)構(gòu)的平衡性與獨(dú)立性

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的紀(jì)監(jiān)互融的過(guò)程中，黨政關(guān)系所面臨的難題是如何保持黨內(nèi)紀(jì)檢結(jié)構(gòu)、國(guó)家監(jiān)察結(jié)構(gòu)的平衡性與獨(dú)立性。盡管紀(jì)監(jiān)融合是大勢(shì)所趨，但在“改革憲法”的結(jié)構(gòu)耦合中，紀(jì)委所屬的狹義政治系統(tǒng)對(duì)于監(jiān)委所屬的行政系統(tǒng)形成了去界分化和工具化的風(fēng)險(xiǎn)。如《憲法》規(guī)定了監(jiān)委由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。但在《監(jiān)察法》立法進(jìn)程中，“監(jiān)察法立法工作由中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)牽頭抓總”，并且是以后者為主，這就造成了法律規(guī)范與政治現(xiàn)實(shí)的分野。再者，執(zhí)政黨要求把“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”這一原則載入人大、政府、法院、檢察院的組織法，并且強(qiáng)調(diào)“中央和國(guó)家機(jī)關(guān)首先是政治機(jī)關(guān)，必須旗幟鮮明講政治”。然而，過(guò)于泛化政治監(jiān)督概念會(huì)導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)職能被去界分化后的嬗變，可能會(huì)導(dǎo)致黨政不分。并且如果所有機(jī)關(guān)都是政治機(jī)關(guān)，紀(jì)監(jiān)互融的模式是否會(huì)被復(fù)制在專業(yè)性要求很高的法院、檢察院身上？最后，在同體監(jiān)督框架內(nèi)，紀(jì)委對(duì)監(jiān)委的監(jiān)督被弱化，如何既保證紀(jì)委對(duì)監(jiān)委的監(jiān)督，又充分發(fā)揮紀(jì)監(jiān)互融的反腐敗治理效能，也是一個(gè)難題。

（二）如何回應(yīng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革導(dǎo)致的憲法變遷

紀(jì)檢監(jiān)察體制改革衍生出了一定的憲法變遷問(wèn)題?！鞍硕椃ā弊鳛檎蜗到y(tǒng)與法律系統(tǒng)結(jié)構(gòu)耦合的“改革憲法”似乎蘊(yùn)含著無(wú)窮的張力。在紀(jì)檢監(jiān)察體制改革過(guò)程中，這個(gè)力量表現(xiàn)為對(duì)現(xiàn)行憲法的某種突破。實(shí)際上，紀(jì)監(jiān)互融的進(jìn)程早在新中國(guó)成立之初就已開啟，但這種政治環(huán)境和政治關(guān)系的嬗變并沒(méi)有體現(xiàn)在相應(yīng)規(guī)范中。在學(xué)者和實(shí)務(wù)人士的推動(dòng)下，《憲法》中增設(shè)了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”條款和監(jiān)察委員會(huì)一節(jié)，從而在實(shí)定法層面回應(yīng)了憲法變遷問(wèn)題。然而，在紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)域，自20世紀(jì)90年代以來(lái)的結(jié)構(gòu)性改革常常超出既有憲制的制約框架，雖然憲法的修改將紀(jì)檢監(jiān)察體制改革納入了法治化進(jìn)程，紀(jì)監(jiān)合署的合法性在規(guī)范上得以確立，但總的來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有規(guī)范還難以涵蓋紀(jì)監(jiān)互融所引發(fā)的分野，其核心爭(zhēng)議是憲法是否需要載明更多有關(guān)監(jiān)察制度、紀(jì)監(jiān)互融乃至整個(gè)黨政關(guān)系的內(nèi)容。總之，現(xiàn)階段的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的特征集中表現(xiàn)為“既尊重憲法，但也不囿于憲法文本”。

（三）如何打造紀(jì)監(jiān)合署辦公的適配性

紀(jì)監(jiān)合署的成功試驗(yàn)為紀(jì)監(jiān)互融奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)，但其也存在適配性上的阻閡。紀(jì)委監(jiān)委同時(shí)辦案會(huì)面臨處置主體、處置依據(jù)有差別的困境，而且二者監(jiān)督方式也有不同。試舉一例，派駐和巡視是紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的重要方式。就派駐來(lái)看，在監(jiān)督范圍上，被派駐的部分國(guó)有企業(yè)，黨員數(shù)量相對(duì)較少，只能根據(jù)駐在部門被監(jiān)督對(duì)象的身份，明確紀(jì)委人員和監(jiān)委人員的配備和分工情況。紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)體制也有差異，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，雖然紀(jì)委派駐紀(jì)檢組的機(jī)構(gòu)編制、人事考評(píng)等工作均由派出紀(jì)委負(fù)責(zé)，但其也向被監(jiān)督單位組織報(bào)告，而根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)構(gòu)和人員對(duì)派駐或者派出它的監(jiān)委負(fù)責(zé)，所以二者領(lǐng)導(dǎo)體制也有所不同。而巡視監(jiān)督也面臨著是否將巡視范圍擴(kuò)張至監(jiān)委的齟齬。在組織領(lǐng)導(dǎo)層面，按照《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》的規(guī)定，“巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由同級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)書記擔(dān)任”，這就可能會(huì)出現(xiàn)紀(jì)委書記領(lǐng)導(dǎo)巡視監(jiān)委的局面。而在機(jī)構(gòu)設(shè)置層面，巡視領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的辦公室被安排在同級(jí)紀(jì)委中。在合署辦公情況下此舉也容易產(chǎn)生由情面引發(fā)巡視的實(shí)質(zhì)效果問(wèn)題。此外，有些基層單位在紀(jì)監(jiān)合署后，還和黨群部門合署辦公，并且紀(jì)檢干部大多身兼數(shù)職，監(jiān)督深度和力度難以維持。再例如，一個(gè)老生常談的話題是：紀(jì)委監(jiān)委的立案管轄、審查調(diào)查等程序沖突問(wèn)題該如何解決？

（四）如何建立紀(jì)監(jiān)互融的黨規(guī)國(guó)法共治

上文已提到，在規(guī)范方面，前一階段的紀(jì)監(jiān)互融主要依照黨的機(jī)關(guān)獨(dú)自制定的黨內(nèi)法規(guī)或者以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式展開。然而，此類規(guī)制紀(jì)監(jiān)互融的黨內(nèi)法規(guī)存在著標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于寬泛、效力空間不明、轉(zhuǎn)換機(jī)制不暢等缺陷。在依法治國(guó)的方略下，現(xiàn)階段的監(jiān)察法治也任重道遠(yuǎn)。按照依法監(jiān)察的邏輯，《監(jiān)察法》是開展監(jiān)察工作的直接法律依據(jù)，但在其出臺(tái)過(guò)程中，總體采用了“宜粗不宜細(xì)”的立法理念。這就導(dǎo)致作為“對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律”的《監(jiān)察法》，因其概括簡(jiǎn)約的特點(diǎn)而存在一定的規(guī)范留白，這也給監(jiān)察機(jī)關(guān)的自由裁量提供了余地?！秾?shí)施條例》的出臺(tái)進(jìn)一步明晰了監(jiān)察職責(zé)邊界和措施使用規(guī)范，但也存在問(wèn)題。例如，雖然目前全國(guó)人大尚未對(duì)監(jiān)察法規(guī)的特別授權(quán)立法問(wèn)題作出專門規(guī)定，但《實(shí)施條例》卻觸碰了法律保留的紅線?！秾?shí)施條例》第四章第六節(jié)規(guī)定了與被調(diào)查對(duì)象人身自由息息相關(guān)的留置措施，然而遵照法律保留原則，該部分內(nèi)容只能由法律規(guī)定。此外，在實(shí)踐中，各省級(jí)紀(jì)委監(jiān)委出臺(tái)了各種不具備法律位階的“通知、意見(jiàn)”，這些規(guī)范性文件也面臨著正當(dāng)性及合法性的追問(wèn)。一個(gè)處理上述問(wèn)題的途徑是備案審查，但是考慮到紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范會(huì)不同程度地帶有一定的政治性，而我國(guó)合憲性審查工作的開展又要貫徹“政治問(wèn)題不審查”的原則，所以對(duì)此類規(guī)范審查標(biāo)準(zhǔn)的明晰也是一個(gè)挑戰(zhàn)?？傊?，當(dāng)下亟須探索監(jiān)察立法、黨的監(jiān)督保障法規(guī)、紀(jì)監(jiān)聯(lián)合發(fā)文規(guī)范功能的限度，加快建立中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系下對(duì)于紀(jì)監(jiān)互融的黨規(guī)國(guó)法共治機(jī)制。

四 紀(jì)監(jiān)互融的憲法限度與規(guī)制

紀(jì)監(jiān)互融的過(guò)程中，黨和國(guó)家監(jiān)督體系的改革直接指向了政治體制。紀(jì)監(jiān)互融不是紀(jì)監(jiān)一體，為防止紀(jì)監(jiān)不分，這種融合應(yīng)具有一定限度，而度量這個(gè)限度的“尺子”便是憲法。憲法是政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)耦合。在政治系統(tǒng)中，作為根本法的憲法通過(guò)政治決斷改造維持著政治秩序；在法律系統(tǒng)中，憲法是凱爾森所謂“金字塔結(jié)構(gòu)”中的高級(jí)法，作為限制法律之法律的憲法支撐著整個(gè)規(guī)范體系的閉環(huán)運(yùn)作。最終，在“合憲”的頻率中，政治系統(tǒng)和法律系統(tǒng)得以產(chǎn)生共振。正是在這種政治與法律的二元張力的彈性結(jié)構(gòu)下，紀(jì)監(jiān)互融的改革得以謀求一定的突破空間。

黨的十八屆四中全會(huì)提出了“重大改革于法有據(jù)”的指導(dǎo)思想。為糾正改革中既尊重憲法，又不受憲法文本約束，甚至回避憲法的現(xiàn)象，在紀(jì)監(jiān)互融的過(guò)程中應(yīng)明確憲法收縮的邊界?？偟膩?lái)說(shuō)，紀(jì)監(jiān)互融的推進(jìn)應(yīng)遵循立憲的基本價(jià)值和憲法基本原則。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家憲制核心都以明示或默示的形式體現(xiàn)在了憲法文本中。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的關(guān)鍵。這三者有機(jī)統(tǒng)一于憲法，構(gòu)成憲法的三個(gè)基本原則。黨的領(lǐng)導(dǎo)賦予了紀(jì)監(jiān)互融的政治基礎(chǔ)，憲法作為政治與法律系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)耦合，不僅要求政治系統(tǒng)中黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)，還要求法律系統(tǒng)中國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的統(tǒng)一。在黨和國(guó)家組織體系中，紀(jì)監(jiān)互融理應(yīng)遵照憲法確定的“分工負(fù)責(zé)”原則，而對(duì)于公民基本權(quán)利的保護(hù)也是紀(jì)委和監(jiān)委的責(zé)任所在。

（一）紀(jì)監(jiān)互融與人民當(dāng)家作主

《憲法》規(guī)定了國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會(huì)是人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)。在民主集中制視野下，監(jiān)委的職權(quán)無(wú)論是定性為監(jiān)察權(quán)抑或是其他權(quán)力類型，其最終的來(lái)源都是作為主權(quán)者的人民的授權(quán)。紀(jì)監(jiān)互融與人民當(dāng)家作主之間的關(guān)系是紀(jì)委監(jiān)委與人大及其常委會(huì)的關(guān)系。

一是名稱問(wèn)題。監(jiān)委為什么不能同一府兩院一樣在名稱之前冠以“人民”二字？與一府兩院相同的是，監(jiān)委權(quán)力來(lái)自人民且服務(wù)于人民，稱之為“人民監(jiān)委”不僅可以突出政治性，而且符合憲法慣例。紀(jì)監(jiān)互融的過(guò)程中，紀(jì)委作為黨的紀(jì)律機(jī)關(guān)本就遵循著以人民為中心的政治立場(chǎng)，而在“監(jiān)察委員會(huì)”的命名已成定局的當(dāng)下，監(jiān)委應(yīng)努力成為“人民的監(jiān)察委員會(huì)”，努力服務(wù)好人民群眾。

二是立法問(wèn)題。前文已提到，紀(jì)監(jiān)互融進(jìn)程中黨內(nèi)法規(guī)引導(dǎo)著監(jiān)察立法的進(jìn)程，且黨政聯(lián)合發(fā)文也規(guī)范著紀(jì)檢監(jiān)察活動(dòng)。依照憲法，應(yīng)明確黨領(lǐng)導(dǎo)立法并不代表黨對(duì)人大立法權(quán)的代替，在涉及憲制權(quán)力的根本問(wèn)題上應(yīng)由人大及其常委會(huì)主導(dǎo)，例如人大通過(guò)修憲制定《監(jiān)察法》，人大常委會(huì)通過(guò)《監(jiān)察官法》。此外，雖然全國(guó)人大常委會(huì)以決定形式授權(quán)了監(jiān)委制定監(jiān)察法規(guī)，但尚未對(duì)監(jiān)察法規(guī)的特別授權(quán)立法問(wèn)題作出專門規(guī)定。監(jiān)察立法不得僭越法律保留的事項(xiàng)。

三是監(jiān)督問(wèn)題。目前人大與紀(jì)委監(jiān)委之間的監(jiān)督呈現(xiàn)出微妙的“對(duì)沖之勢(shì)”。紀(jì)委既可以監(jiān)督監(jiān)委，也可以監(jiān)督人大中的黨員。而且由于黨政身份的重合，監(jiān)委可以對(duì)諸如組織部、宣傳部等黨的專門機(jī)關(guān)中的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，那么監(jiān)委是否可以監(jiān)督紀(jì)委？按照《憲法》和《監(jiān)察法》的設(shè)計(jì)，監(jiān)委受人大監(jiān)督，但并不負(fù)有向人大報(bào)告的義務(wù)，而且按照《實(shí)施條例》，履行人民代表大會(huì)職責(zé)的各級(jí)人民代表大會(huì)代表是監(jiān)委的監(jiān)察對(duì)象之一。而且，紀(jì)監(jiān)互融后面臨的直接問(wèn)題是：人大對(duì)于監(jiān)委的監(jiān)督是否意味著對(duì)紀(jì)委的監(jiān)督？（1）在處理紀(jì)委與監(jiān)委之間關(guān)系時(shí)，應(yīng)保證黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下黨對(duì)紀(jì)委監(jiān)委的監(jiān)督。而在紀(jì)律與監(jiān)委之間，雖然在合署辦公現(xiàn)實(shí)下，“兩委”的人員配置實(shí)現(xiàn)了兼容，但從理論上說(shuō)，既然紀(jì)委對(duì)于公職人員中的黨員的違紀(jì)行為可以執(zhí)紀(jì)，那么監(jiān)委對(duì)于紀(jì)委人員的職務(wù)違法犯罪行為也可以執(zhí)法，只不過(guò)這種執(zhí)法對(duì)人而不對(duì)機(jī)關(guān)。（2）在人大與監(jiān)委之間，監(jiān)察機(jī)關(guān)不能監(jiān)督作為機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)，只能監(jiān)督人大中的公職人員。監(jiān)委的監(jiān)督是有限度的，不得干涉人大的核心權(quán)力（立法、決定、任免、監(jiān)督權(quán)），而且監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)尊重人大代表代表民意的政治行為。而關(guān)于人大對(duì)監(jiān)委的監(jiān)督上，監(jiān)委不向人大報(bào)告蘊(yùn)含著一定政治設(shè)計(jì)和憲理基礎(chǔ)，此行為不妨礙各級(jí)人大及其常委會(huì)通過(guò)其他方式對(duì)監(jiān)委的監(jiān)督，如人大的執(zhí)法檢查、人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議監(jiān)委的專項(xiàng)工作報(bào)告以及代表們行使詢問(wèn)、質(zhì)詢、罷免權(quán)利等。（3）在紀(jì)委與人大之間，由于地方各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委在一把手和其他人員上的高度重合，人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)委進(jìn)行監(jiān)督實(shí)為對(duì)紀(jì)委監(jiān)督。但在當(dāng)前黨和國(guó)家體制下，各級(jí)人大并不能支配和監(jiān)督黨的紀(jì)委和黨紀(jì)檢查權(quán)，這也是一個(gè)值得注意的限度。

（二）紀(jì)監(jiān)互融與全面依法治國(guó)

紀(jì)監(jiān)互融的目標(biāo)、內(nèi)容和方式等方面與法治息息相關(guān)。依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，憲法至上是全面依法治國(guó)的基石與靈魂?！稇椃ā返谖鍡l規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?！弊鳛榛ト谶^(guò)程“結(jié)構(gòu)耦合”的憲法應(yīng)在規(guī)范黨的執(zhí)政行為的同時(shí)，也規(guī)范黨的紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)委的行為。對(duì)于如何評(píng)價(jià)憲法與黨的關(guān)系，習(xí)近平指出：“‘黨大還是法大’……是一個(gè)偽命題。”黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)是黨領(lǐng)導(dǎo)能力的體現(xiàn)，那么同理，作為黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的紀(jì)委也應(yīng)當(dāng)在憲法框架下依法執(zhí)紀(jì)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下與紀(jì)委合署辦公的監(jiān)委也應(yīng)當(dāng)依法用權(quán)。依法監(jiān)察的原則直接體現(xiàn)在了相關(guān)規(guī)范條文中，如《憲法》第一百二十七條規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。”《監(jiān)察法》援引了相關(guān)表述，而《規(guī)則》第二條也有“依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)紀(jì)”的表述。依法監(jiān)察原則在紀(jì)監(jiān)互融的過(guò)程中不僅表現(xiàn)為紀(jì)檢監(jiān)察職權(quán)的規(guī)范化行使，而且還表現(xiàn)在紀(jì)檢監(jiān)察立法上，即紀(jì)檢監(jiān)察立法應(yīng)遵從法律優(yōu)位、法律保留等原則。

《憲法》第五條第二款規(guī)定的法制統(tǒng)一包含了三層意思：在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系內(nèi)，一切法律都不能與憲法相抵牾；下位法不能與上位法相悖逆；同位階的法不能互相背離。該原則對(duì)紀(jì)監(jiān)互融提出了兩個(gè)限度問(wèn)題：一是紀(jì)檢監(jiān)察立法權(quán)力的分配限度；二是對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范的合憲性控制的限度。

當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察立法呈現(xiàn)出“國(guó)法不足，黨規(guī)有余”的情形。監(jiān)察權(quán)本屬于國(guó)家權(quán)力，如若直接以黨內(nèi)法規(guī)作為主要依據(jù)，不免有“以紀(jì)代監(jiān)”之嫌，且違背依法監(jiān)察的要求。而且，在互融的趨勢(shì)下，紀(jì)檢監(jiān)察聯(lián)合發(fā)文已成常態(tài)，特別是在地方監(jiān)察機(jī)關(guān)尚無(wú)權(quán)制定監(jiān)察規(guī)范的情況下，聯(lián)合發(fā)文反倒起到了應(yīng)急法制的作用。但是，紀(jì)監(jiān)聯(lián)合發(fā)文不僅在規(guī)范上缺乏相關(guān)依據(jù)，而且會(huì)擠占監(jiān)委的權(quán)威與功能空間，從而產(chǎn)生“溢出”效應(yīng)。針對(duì)純粹的黨紀(jì)事務(wù)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)沒(méi)有必要聯(lián)合發(fā)文。而在紀(jì)檢監(jiān)察立法中，應(yīng)堅(jiān)持黨紀(jì)與國(guó)法的適度分離，根據(jù)規(guī)范對(duì)象及事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)性與區(qū)分度立法，并適當(dāng)聯(lián)合，形成“紀(jì)檢立規(guī)”和“監(jiān)察立法”的良性互動(dòng)。對(duì)于黨員和黨組織的監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定；對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系、監(jiān)察程序及其銜接、監(jiān)察官制度、監(jiān)察公開及監(jiān)督、政務(wù)處分等事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家法律規(guī)定。而從規(guī)范行權(quán)角度而言，對(duì)于紀(jì)監(jiān)聯(lián)合發(fā)文應(yīng)持審慎態(tài)度。但就紀(jì)監(jiān)互融的事實(shí)來(lái)看，針對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作中存在較大范圍或程度上重疊的事項(xiàng)，聯(lián)合發(fā)文又不失為“柳暗花明”之策。

根據(jù)“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的精神，作為憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)，對(duì)監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行全覆蓋式審查是依法監(jiān)察的題中應(yīng)有之義。而在紀(jì)監(jiān)互融的背景下，紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范也應(yīng)該遵循黨內(nèi)的備案審查的路徑。對(duì)于紀(jì)監(jiān)聯(lián)合發(fā)文來(lái)說(shuō)，對(duì)其進(jìn)行合憲性審查及備案審查乃是法監(jiān)察不容置喙的界限。一種可能的審查路徑是，對(duì)于聯(lián)合發(fā)文中僅涉黨內(nèi)紀(jì)檢事項(xiàng)的，宜認(rèn)定為黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件而轉(zhuǎn)至黨內(nèi)備案審查；而內(nèi)容事關(guān)國(guó)家監(jiān)察事項(xiàng)且符合審查要件的則歸屬人大審查范圍。若出現(xiàn)同時(shí)關(guān)涉以上兩種情形的規(guī)范，從現(xiàn)實(shí)操作性出發(fā)，可以先進(jìn)入人大及其常委會(huì)的審查框架，當(dāng)其中有關(guān)黨內(nèi)紀(jì)檢內(nèi)容出現(xiàn)合憲、合法或適當(dāng)性疑慮時(shí)，則轉(zhuǎn)送至黨內(nèi)有關(guān)機(jī)構(gòu)并由該機(jī)構(gòu)作出意見(jiàn)并答復(fù)返還，最終由人大及其常委會(huì)決定并以其名義公布審查意見(jiàn)。

（三）紀(jì)監(jiān)互融與分工負(fù)責(zé)

民主集中制理論為監(jiān)察機(jī)關(guān)的產(chǎn)生提供了依據(jù)，但沒(méi)能很好地厘清互融狀態(tài)下紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的橫向關(guān)系。不同于西方分權(quán)學(xué)說(shuō)中將國(guó)家權(quán)力與機(jī)構(gòu)類型劃等號(hào)的思維，我國(guó)憲法的“分工負(fù)責(zé)”的原則是：由具有總括性權(quán)力的人大將國(guó)家權(quán)力在各機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行職能分工，每一機(jī)構(gòu)享有一種主要類型的開放性權(quán)力。國(guó)家根據(jù)政治目標(biāo)和職能定位可以橫向調(diào)整這些權(quán)力，也可以創(chuàng)設(shè)新的機(jī)構(gòu)和權(quán)力類型?！稇椃ā返谝话偎氖畻l規(guī)定了刑事案件中公、檢、法分工負(fù)責(zé)，互相配合制約的原則。對(duì)于該條文的理解，應(yīng)超脫于刑事領(lǐng)域。而《憲法》第一百二十七條則規(guī)定了職務(wù)違法犯罪案件中監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合、互相制約的原則，雖然該條中并沒(méi)有出現(xiàn)“分工負(fù)責(zé)”的字樣，但“互相配合”的概念中實(shí)際潛藏著“分工負(fù)責(zé)”原則的價(jià)值意蘊(yùn)。在“分工負(fù)責(zé)”理論下，監(jiān)察機(jī)關(guān)基于決策者建立統(tǒng)一、權(quán)威、高效的反腐體制的需要而設(shè)立，且基于監(jiān)察權(quán)這一復(fù)合型權(quán)力履行監(jiān)察職能。

在紀(jì)監(jiān)互融的視閾下，各機(jī)構(gòu)之間合理的分工界限是“互相配合、互相制約”，該原則也為《監(jiān)察法》第四條第二款所申明。實(shí)踐中，在政黨政治屬性的加持下，黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的位階較高，相較于“配合”，其對(duì)于法院、檢察院更多地呈現(xiàn)出了“制約”趨勢(shì)。如改革初期，山西省曾要求黨委書記帶頭以高度政治自覺(jué)“按圖施工”推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察改革，并由省委政法委牽頭建立聯(lián)席會(huì)議制度。而在監(jiān)察實(shí)踐中，已有通過(guò)違紀(jì)處分、違法處分代替犯罪移交的現(xiàn)象。不僅紀(jì)檢監(jiān)察人員深諳政治世情，而且黨員身份的法官、檢察官多出于對(duì)紀(jì)委執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的忌憚而不能很好地行使職權(quán)。所以，在紀(jì)監(jiān)互融持續(xù)推進(jìn)的當(dāng)下，法院、檢察院乃至執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)多一些對(duì)監(jiān)委的制約。

而隨著“黨的領(lǐng)導(dǎo)”條款寫入憲法，在新型法權(quán)結(jié)構(gòu)下可以將“分工負(fù)責(zé)”的原則擴(kuò)大解釋至紀(jì)監(jiān)互融的關(guān)系中。申言之，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的合署不等于合并，互融不等于一體。紀(jì)委和監(jiān)委在權(quán)責(zé)上需要有一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的限度，而這個(gè)限度就是紀(jì)監(jiān)分工。事實(shí)上，從過(guò)往的改革歷程來(lái)看，不適當(dāng)?shù)靥剿鼽h政合署合并，可能導(dǎo)致黨政不分、以黨代政的結(jié)果。正如王岐山所言：“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，只有黨政分工、沒(méi)有黨政分開，對(duì)此必須旗幟鮮明、理直氣壯。”黨政分工要求黨權(quán)與政權(quán)既有區(qū)別又有聯(lián)系地分工協(xié)作，從而共同致力于國(guó)家善治。黨內(nèi)的紀(jì)律檢查權(quán)和國(guó)家監(jiān)察權(quán)這兩種職能的現(xiàn)實(shí)存在是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)的現(xiàn)實(shí)前提。而且，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)際也遵從了分工負(fù)責(zé)的原則，從而形成了監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、案件監(jiān)督管理和案件審理等部門相互協(xié)調(diào)、相互制約的內(nèi)控機(jī)制。理論上，這些職能部室的分設(shè)也是紀(jì)監(jiān)分工的體現(xiàn)。譬如，按照“紀(jì)在法前”的工作指引，監(jiān)督檢查部門在執(zhí)紀(jì)“四項(xiàng)形態(tài)”的運(yùn)用中就可能發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法犯罪線索，經(jīng)核實(shí)后由案管部門將相關(guān)違紀(jì)線索轉(zhuǎn)送至審查調(diào)查部門中的紀(jì)律審查一端，而職務(wù)違法犯罪線索則移送至監(jiān)察調(diào)查一端。最終，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，互融關(guān)系中的紀(jì)委和監(jiān)委在明確的職能分工之外，更加注重在具體工作上的配合，并通過(guò)組織形式上的紀(jì)監(jiān)合署促進(jìn)反腐敗資源的集約化適用。

（四）紀(jì)監(jiān)互融與尊重和保障人權(quán)

憲法是公民權(quán)利的保障書，我國(guó)《憲法》第二章規(guī)定了公民的基本權(quán)利。監(jiān)委的十二項(xiàng)調(diào)查措施涉及到人格尊嚴(yán)、人身自由等基本權(quán)利，確保公民基本權(quán)利不被非法克減是紀(jì)監(jiān)互融的重要限度，而一個(gè)特殊的問(wèn)題是紀(jì)委執(zhí)紀(jì)行為與公民基本權(quán)利之間的關(guān)系。在憲法上，黨組織與黨員之間是社團(tuán)與社團(tuán)成員的關(guān)系。社團(tuán)內(nèi)部規(guī)則克減成員權(quán)利的問(wèn)題，是基本權(quán)利的具體衡量的問(wèn)題，需要在憲法框架下進(jìn)行。

公民的基本權(quán)利具備“主觀權(quán)利”和“客觀法”的雙重性質(zhì)。首先，基本權(quán)利作為“主觀權(quán)利”的核心功能是“防御權(quán)”，即要求當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)侵犯基本權(quán)利時(shí)，個(gè)人可以在司法程序上尋求救濟(jì)。我國(guó)學(xué)界有過(guò)是否能夠起訴監(jiān)委的討論。針對(duì)體制內(nèi)部的公職人員能否起訴監(jiān)委的質(zhì)疑，有論者回應(yīng)“特別權(quán)力關(guān)系理論”與內(nèi)部行政關(guān)系的松動(dòng)和我國(guó)過(guò)往行政訴訟的實(shí)踐給予了對(duì)監(jiān)委提出行政訴訟的空間。而針對(duì)起訴監(jiān)委的監(jiān)察行為的范圍，有論者指出，由于監(jiān)委的警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、免職、開除公職等政務(wù)處分行為擁有行政處分的性質(zhì)，所以應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟范疇。還有論者指出，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)具有廣義行政行為的措施，如限制人身自由的強(qiáng)制措施(如留置)、對(duì)財(cái)產(chǎn)的部分強(qiáng)制措施(如查封、凍結(jié)、扣押、搜查等)，應(yīng)賦予相對(duì)人向法院提起行政訴訟的權(quán)利?？梢?jiàn)，上述學(xué)者的討論集中在以行政訴訟方式救濟(jì)公民基本權(quán)利。在當(dāng)前政治實(shí)踐下，一味地追求西式司法審查不僅可能有“水土不服”的齟齬，而且還會(huì)堵塞權(quán)利救濟(jì)的空間，但并不能因此否認(rèn)“主觀權(quán)利”性質(zhì)的發(fā)揮空間。監(jiān)察權(quán)的具體職能絕非單一的刑事偵查權(quán)或行政調(diào)查權(quán)所能涵蓋，針對(duì)監(jiān)察權(quán)的救濟(jì)亦應(yīng)有刑事訴訟、行政訴訟等“主觀權(quán)利”理論下的司法審查途徑以及申訴、申辯、復(fù)審復(fù)核、復(fù)議復(fù)查、國(guó)家賠償?shù)劝l(fā)揮監(jiān)察對(duì)象“主觀性”的非司法救濟(jì)途徑。

在紀(jì)監(jiān)互融的背景下，假設(shè)未來(lái)存在司法救濟(jì)的空間，那么當(dāng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作出了影響公民基本權(quán)利的行為時(shí)，公民該就監(jiān)委還是紀(jì)委提起訴訟呢？按照“依法行政”的理念，黨政合署(并)后黨政機(jī)構(gòu)作出的影響相對(duì)人權(quán)益的行為，應(yīng)當(dāng)要求以其中“政”的名義來(lái)實(shí)施。循此推之，在“依法監(jiān)察”的邏輯下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作出影響公民基本權(quán)利的法律行為時(shí)，應(yīng)以監(jiān)委名義作出。但如果紀(jì)委逾越了“政治與法律”的界限，直接以自己的名義作出影響公民權(quán)利義務(wù)的行為，那么其實(shí)質(zhì)就是監(jiān)察行為，此時(shí)就該行為提出訴訟似乎在理論上也是行得通的，而至于這種訴訟的性質(zhì)是何種訴訟，具體程序如何進(jìn)行，有待后續(xù)商榷和實(shí)踐檢驗(yàn)。而在“主觀性”的非司法救濟(jì)層面，黨內(nèi)法規(guī)也對(duì)受紀(jì)律處分的黨員提供了規(guī)范途徑，如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第四十二條規(guī)定：“黨員對(duì)所受黨紀(jì)處分不服的，可以依照黨章及有關(guān)規(guī)定提出申訴。”

作為“客觀法”的基本權(quán)利則構(gòu)成一種“客觀價(jià)值秩序”，即基本權(quán)利作為超越一切的客觀存在對(duì)于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等各種國(guó)家權(quán)力都有直接的效力。這種“客觀價(jià)值秩序”反映到紀(jì)監(jiān)互融的過(guò)程中，則要求黨和國(guó)家在的機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)力配置上，將基本權(quán)利作為考量因素，避免因機(jī)構(gòu)和職權(quán)的配置，導(dǎo)致?lián)p害基本權(quán)利的后果。隨著紀(jì)監(jiān)互融進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，無(wú)論互融的程度如何加強(qiáng)或發(fā)生某種嬗變，或者紀(jì)委和監(jiān)委的權(quán)限發(fā)生何種改變，其都必須以“尊重和保障人權(quán)”為前提。

《法政瞭望》專題統(tǒng)籌：秦前松

編輯：海洋